鲁政委：鼓励消费的措施可以有哪些？

作者：蔡琦晟，郭于玮，鲁政委（鲁政委系兴业银行首席经济学家、华福证券首席经济学家，中国首席经济学家论坛理事）

2022年中央经济工作会议指出：“要把恢复和扩大消费摆在优先位置。增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景。”为此，本报告研究了鼓励消费可以采取的有效措施。本文将从发放消费券、巩固高端消费回流趋势、优化个税计征和支持改善性住房需求四个方面，对未来可能实施的鼓励消费政策展开分析。

发放消费券是政府促进消费的一种有效手段，同时也具有保障民生的功能。从国内各地方政府已发行的消费券情况来看，消费券规模占当地的社消零售总额相对较小，较高的满减门槛和商品品类限定也制约了消费者核销消费券的积极性。因此，消费券要发挥更大的促消费、保民生的作用需要在发放机制上进一步优化，包括加大对低收入人群的定向扶持、适当降低消费券的使用门槛、加大对日常类消费的优惠比重等。同时，可以发放数字人民币红包，在促消费的同时推广数字人民币。

对于高端消费，疫情后我国奢侈品消费中在境内购买的比例显著上升。为巩固高端消费回流趋势，促进境内高端消费，可以通过修订消费税课征对象和发展免税购物店的方式降低高端商品的境内外价差，减少国内消费外溢。

对于优化个税征收，可以考虑以家庭为单位计征个税，这样有助于实现税收的公平，减轻居民纳税负担，增加居民可支配收入从而促进消费。为降低税收征管难度，个税计征改革可以选择以法定夫妻为划定家庭的标准，同时允许个人申报和家庭申报的纳税制度并存，使纳税人能够根据实际情况选择最优的纳税方案。

对于支持改善性住房需求政策，将主要从放宽限购条件、税费减免、降低贷款门槛展开。限购政策方面，各地或将进一步放开限购，重点二线城市以及一线城市或将采取以家庭成员人数、家庭住房面积等标准认定购买二套房或多套房的资格。税费减免方面，2023年各地政府或在增值税和契税方面给予更多的改善性需求支持政策。贷款政策方面，预计2023年二套房首付比例和利率将延续2022年的下降趋势，同时有更多的城市调整执行首套房贷款首付的认定标准，以贷款结清情况、家庭人员数量、家庭居住面积等标准划定是否属于改善性需求，对符合标准的购房者给予首套房或接近首套房的贷款政策。

2022年12月14日，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》，指出最终消费是经济增长的持久动力。2022年12月15日至16日举行的中央经济工作会议要求：“要把恢复和扩大消费摆在优先位置。增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景。”受疫情影响，2022年11月我国社消零售增速已出现少有的负增长，整体消费状况亟待提振。为进一步促进消费，发挥消费的稳增长作用，政府在2023年或将出台数量更多、范围更广的鼓励消费政策。本文将从发放消费券、延续高端消费回流趋势、个税计征改革和支持改善性住房需求四个方面，对未来可能实施的鼓励消费政策展开分析。

一、发放消费券

发放消费券是政府促进消费的一种有效手段。已有的研究结果显示，疫情期间消费券发放能够显著促进居民的消费频次和消费金额（林毅夫等，2020），提升了商家的营业额，缓解了疫情对商家日常经营的冲击（汪勇等，2022）。Geng et al.（2022）利用中国香港的数据，估计消费券发放能够带来的消费增加约为消费券面值80%-101%。

自新冠疫情爆发以来，我国多地纷纷出台了各类形式的消费券，在促进消费、保障民生上取得了一定的成果。但同时，当前消费券的发放也存在一定的问题。首先，各地的消费券发行金额占当地的社消零售比重依然相对较小，导致消费券对整体消费提振程度有限。并且消费券多通过支付平台以摇号的形式发放，并不能保证真正需要消费券的人群从中获益。其次，目前的消费券普遍附带满减条件，需要购物金额达到一定的门槛才能够使用消费券。这一设计一定程度上削弱了消费者使用消费券的动力，也不利于缓解低收入群体的消费压力。比较不同核销率的消费券发行规则，可以发现高核销率的消费券具有较低的满减要求。以核销率达到85.6%的杭州消费券为例，其券包构成具有小面值、多数量的特点。最后，当前的消费券多限定了商品使用范围，生活必需品在总体消费券品类中所占的金额比例可能并不高，导致大部分优惠商品并不是中、低收入家庭的生活所需。从消费券的核销率中也可以看到，高核销率的消费券的适用限制也相对较少，而低核销率的消费券包虽然包含的优惠券数量较多，但每一类都规定了适用品类，消费者并不会真正使用其中大部分的消费券，导致其最终核销率偏低。

消费券要发挥更大的促消费、保民生的作用，2023年各地政府在加大消费券发放规模的同时，也需要在发放机制上进一步优化。在发放对象上，在实施摇号发行消费券的同时加大对低收入人群的定向扶持。借助大数据技术定位低收入家庭，保障低收入群体获得消费补贴。在使用门槛上，适当降低消费券的使用门槛，促使更多消费者在小微商户中消费，同时，面向低收入群体的定向消费券允许不设核销门槛。Geng et al.（2022）的研究也表明，即使中国香港在发放消费券时并未设置满减条件，消费券依然会带动消费者消费超出消费券面额的金额。在适用范围上，增加日常消费类的消费券比重，将餐饮零售等基础生活需求行业中的大量小微商户和个人工商户纳入消费券的适用范围中来。在发放方式上，在发放消费券的线上平台中，数字人民币正成为各地区发放消费券和消费红包的主要渠道。数字人民币消费券呈现出覆盖消费场景广、活动优惠金额大的特点，数字人民币通过和消费优惠政策的结合，逐步融入了广大民众的日常生活中。为了进一步推广和普及数字人民币，预期2023年各地的消费券将会更多的以数字人民币为载体进行发放。

二、巩固高端消费回流趋势

消费升级是扩大内需战略的重要组成部分。随着我国高收入群体的壮大，对于中高端消费的需求也日益提升。《2021年中国奢侈品市场报告》的数据显示，2021年中国个人奢侈品市场实现36%的增长，而中国境内奢侈品消费占全球市场的21%。[1]报告也指出，近年来中国境内奢侈品消费市场的迅速增长在一定程度上是由于新冠疫情导致的出游受阻。2021年中国境内奢侈品消费占中国消费者奢侈品消费总额的94%-98%，而这一占比在2019年仅为32%。随着未来出入境旅游恢复正常，高端消费的海外比重可能随之上升，国内消费面临外溢，那么如何在2023年巩固高端消费回流趋势也将是促进国内消费的一个重要切入点。

消费者选择在境外消费高端商品的主要原因，在于高端商品在境内外存在较为显著的价差，而这一价差部分来源于高端商品在我国境内需被征收税率较高的关税和消费税。因此，为巩固高端消费回流趋势，可以通过降低或减免高端商品税收促进境内的高端商品消费。

一是对于高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高档手表等商品品类，可以通过提高消费税的征收门槛，进一步区分其中的炫耀性奢侈品和已具有广泛消费需求的高品质商品，令消费者在购买非炫耀性奢侈品时免担消费税，从而激发消费者在境内消费该类高端商品的意愿和潜力。消费税是影响我国境内高端商品消费价格的重要因素。我国目前消费税的主要功能在于调控消费行为，征收对象主要是不利于健康的商品、污染环境的商品以及高档及奢侈性消费品。随着我国居民整体收入的上升，高端商品对消费者的需求属性也发生着变化，但是当前消费税对高端消费品的征税范围却并未做出相应的调整。例如消费税规定中售价在10元/毫升（克）或15元/片（张）及以上的美容、修饰类化妆品和护肤类化妆品皆为高档化妆品。而消费者广泛消费的诸如口红、精华等化妆品、护肤品等都要在征收消费税之列。这类商品已经区别于有明显炫耀性消费特征的奢侈品，某种程度上已经成为广大消费者消费升级的必要需求。此外，消费税的收入来源主要集中在烟酒、成品油和小汽车上，上述三者的消费税约占消费税收入比重的96%（罗秦，2019）。因此，降低高档化妆品和贵重首饰等高端消费品的税负对我国整体税收收入的影响较小。

二是在大中型城市、受疫情影响较大的旅游景区等建设市内大型免税店，拉动周边消费。通过免税店购买高端商品是消费者降低高端消费品购买成本的一个直接方法。海南自贸区成为我国近年来免税购物的一大发展亮点。自2020年海南放宽离岛免税购物额度至每年每人10万元并扩大免税商品种类后，海南在2020年和2021年的离岛免税购物金额分别增长了104%和80%。其中个人奢侈品约占海南免税销售店销售额的95%，海南免税店奢侈品销售额占我国境内个人奢侈品市场的比重为13%。海南自贸区在我国境内奢侈品市场增长中扮演着重要的角色。目前，全国各地的免税店主要集中在机场、陆路口岸，具有较大的时间和空间限制。我国已经成立的自由贸易试验区已有21个，但除海南外，基于自贸区的免税商店仍不具规模。未来各地依托自贸区打造本地免税购物中心或将成为各地推动高端消费发展的重要手段。一方面，为了令消费者更为便捷地享受高端商品的免税优惠，免税商店应当更加靠近居民的生活半径，因此在大中型城市建设市内大型免税店可以成为未来各地发展免税购物中心的方向。另一方面，为了促进旅游消费的恢复，可以在受疫情影响较大的旅游城市建设免税购物中心，吸引高收入群体旅游与购物。《“十四五”国内贸易发展规划》提出，要完善市内免税店政策，规划建设一批中国特色免税店，表明未来我国市内免税市场将有望在购买限额、经营品类、购买资格等多个方面迎来质的提升。

三、以家庭为单位征收个税

居民的消费意愿同可支配收入息息相关，通过调整个人所得税征收制度，降低居民的税收负担，能够直接促进居民的消费行为。在减轻居民纳税负担的改革措施中，以家庭为单位计征个税将成为个税改革的一个重要方向。

我国目前采用以个人为单位申报个人所得税的课税制度。近年来，我国的个税缴纳制度增加了对纳税人家庭情况的考量，将赡养老人、子女教育、婴幼儿照护等纳入了专项附加扣除。但是，以个人为单位的申报制度中存在的问题仍然没有得到较好的解决。在单独申报制下，由于家庭收入来源结构的不同，可能导致总收入一样的家庭缴纳的总税额不同。例如两个家庭，其中一个家庭夫妻只有一人有工作，每月收入为8000元；第二个家庭夫妻双方均有工作，两人每月收入各为5000元。在第二个家庭总收入大于第一个家庭的情况下，第二个家庭无需缴纳个税，而第一个家庭却需要缴纳个税。以家庭为单位征收个人所得税则有助于实现税收的公平。在当前城镇失业率上升的环境下，以家庭为单位征收个税也有利于在家庭有一方人员失业时减轻其税收负担。

在我国的文化传统中，家庭观念较为浓重，多代同堂的大家庭较为普遍，当前的所得税法律中并没有明确界定家庭的概念，这便使得以家庭为单位征收所得税存在划分标准的问题，增加了税收的征管难度。从成熟经济体来看，以美国为例，美国纳税人的申报分类有四类，分别为未婚单身申报、已婚单独申报、已婚联合申报以及户主申报。纳税人可以根据自身情况选择自主选择最为合适的申报方式。借鉴美国的申报体系，我国可以首先选择以法定夫妻为划定家庭的标准，涉及其他家庭成员的情况，如子女抚养和赡养老人仍通过专项扣除降低夫妻家庭的税收负担，从而在税制改革的初期降低税收征管难度。此外，税收申报中可以允许个人申报和家庭申报的纳税制度并存，使纳税人能够根据实际情况选择最优的纳税方案。

四、支持改善性住房需求

2022年12月的中央经济会议提出，支持刚性和改善性住房需求。刚性和改善性住房需求，在恢复和扩大消费层面有着重要作用。改善性住房需求已逐步占据当前房地产市场需求的主导地位，未来居民对改善性住房的消费将成为房地产市场的重要驱动因素。2022年我国政府陆续出台了多项促进改善性住房需求的政策，多地也因城施策出台了鼓励改善性住房需求的相关政策。为进一步释放改善性住房需求，未来促进改善性住房需求的政策有望进一步加码。

从2022年各地方政府推出的支持改善性住房需求政策来看，政策方向主要从放宽限购条件、税费减免、降低贷款门槛展开。

限购政策方面，越来越多的城市针对家庭抚育、养老等需求放宽调整家庭限购住房标准。例如成都、无锡等地规定二孩及以上家庭可以在现有限购套数上新购买住房。除调整家庭认购标准外，一些城市采取了更大范围的限购政策调整。例如大连规定购买二手房不再受总套数限制，佛山、东莞则全面取消了限购政策。限购政策的逐步放松将成为未来各地房地产政策的趋势。重点二线城市以及一线城市或将进一步放松对家庭购房资格的认定，采取以家庭成员人数、家庭住房面积等标准认定购买二套房或多套房的资格。

从税费减免来看，居民在购买改善性住房的过程中主要涉及的缴税环节包括个人转让购买住房缴纳增值税、个人所得税以及契税。增值税方面，近年为调控房地产市场，许多城市将个人住房转让增值税免征年限由2年调整为5年。而2022年以来，多地则将二手房增值税免征年限从5年调整回2年，例如杭州、成都规定个人转让家庭唯一住房的，增值税征免年限由5年调整到2年。由于居民改善性住房对于房龄较新的房屋具有较大的需求，缩短二手房增值税免征年限有利于降低居民购买改善性住房的成本，预期2023年将有更多的城市将增值税征免年限由“5改2”。个人所得税方面，政策规定对个人转让自用5年以上、并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税。5年以下或5年以上的非家庭唯一生活用房不享受税收优惠，按照“财产转让所得” 计算缴纳个人所得税，适用税率为20%。为支持改善性住房需求，2022年9月税务总局已出台了居民换购住房退还个人所得税政策，自2022年10月1日至2023年12月31日，对出售自有住房并在现住房出售后1年内在市场重新购买住房的纳税人，对其出售现住房已缴纳的个人所得税予以退税优惠。契税方面，根据2016年发布的《财政部、国家税务总局、住房城乡建设部关于调整房地产交易环节契税营业税优惠政策的通知》，北、上、广、深之外的城市，个人购买家庭第二套改善性住房，90平以下契税税率同首套房同为1%，90平方米以上按2%的税率征收，高于首套房的1.5%。由于契税是按照房屋总价征收，其对居民的购房成本的影响相对较大，降低二手房交易契税能够显著降低改善性购房成本，促进改善性住房需求。2022年，长沙首先恢复了契税优惠税率政策，将二套房契税由4%调整回优惠税率。对于调高二套房契税的城市，未来陆续恢复优惠税率的可能性较高。除降低契税税率外，郑州、南宁、洛阳等地采取了对契税缴纳进行补贴的办法。郑州的多个行政区对在辖区内购买的非二手商品房给予15%-20%的契税补贴，南宁对市民购买首套房契税给予50%契税补贴。目前各地对契税的补贴主要针对居民的首套住房购买，为进一步支持改善性住房需求，契税优惠补贴政策的认定范围可能进一步扩大，在补贴范围中纳入家庭购买二套改善性住房。为鼓励居民“卖旧换新”，也可以参考居民换购住房退还个人所得税优惠政策，对出售自有住房并在一定年限内重新购买住房的纳税人给予契税退税。

从贷款政策来看，降低二套房贷款首付比例和利率是支持改善性住房的重要方面。2022年以来，全国多地降低了二套房的商贷和公积金首付比例，包括杭州、重庆、长沙、南京等一线城市皆下调了二套房商贷或公积金贷款的首付比例。2022年，全国二套房的平均利率逐步下调。为进一步促进改善性住房消费，预计2023年二套房首付比例和利率将延续2022年的下降趋势。此外，部分城市通过放松首套房贷款的认定标准，对居民购买改善性住房给予了更大程度的贷款优惠。例如郑州对于拥有一套住房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条件再次申请贷款购房，执行首套房贷款政策。2023年或将有更多的城市调整执行首套房贷款首付的认定标准，以贷款结清情况、家庭人员数量、家庭居住面积等标准划定是否属于改善性需求，对符合标准的购房者给予首套房或接近首套房的贷款政策。

参考文献

1.Geng, Hao, Matthew Ce Shi and Zheng (Michael) Song, Evaluating Hong Kong Consumption Voucher Scheme, Working Paper, Chinese University of Hong Kong, 2022

2.林毅夫,沈艳,孙昂.中国政府消费券政策的经济效应，经济研究，2020年第7期，4-20。

3.罗秦，我国促消费背景下深化消费税改革之探讨——历史回顾、国际经验与现实选择，税务研究，2019第6期，36-44。

4.汪勇,尹振涛,邢剑炜.数字化工具对内循环堵点的疏通效应——基于消费券纾困商户的实证研究，经济学(季刊)，2022第1期，1-20。

注：

[1] 资料来源：2021年中国奢侈品市场报告，贝恩咨询[EB/OL]， 2022/01/20[2022/12/28]，https://www.bain.cn/news_info.php?id=1445.返回搜狐，查看更多

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