罗志恒丨云南：彩云之南的“美”与西南边陲的“愁”
罗志恒丨云南：彩云之南的“美”与西南边陲的“愁”
粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国首席经济学家论坛理事：罗志恒
研究助理：贺晨、牛琴
云南省地处中国西南边陲，西接缅甸，南邻老挝、越南，是我国通往东南亚、南亚的窗口和门户。省内高黎贡山、怒山、云岭等巨大山系和怒江、澜沧江、金沙江等大河自北向南相间排列，三江并流，高山峡谷相间，地势险峻。“一山分四季，十里不同天”，壮阔与秀丽并存的自然风光带来了丰富的矿产资源与旅游资源，以烟草、矿业、能源、旅游为支柱产业，云南省“十三五”期间经济总量突破了2万亿。但整体而言，地势险峻的自然地貌、相对薄弱的农业工业基础，使得云南经济实力位于全国中下游。2021年云南GDP总量为2.7万亿元，排名全国第18位，人均GDP排名全国第23位。同时，苍山洱海的胜景是旅客的诗与远方，也是当地居民的现实生活。云南集边疆、民族、山区、贫困为一体，曾是我国贫困县数量最多的省份。云南省下辖129个县，其中88个贫困县在2021年脱贫摘帽。
受到经济总量与结构的影响，云南省财政主要有六大特征：第一，对中央财政的净贡献为负，是全国对中央转移支付最为依赖的省份之一。2020年，中央对云南的转移支付的规模达4245亿元，是全省财力的主要来源。第二，由于云南省内经济发展不平衡程度高、存在着明显的三元结构，故省级财政统筹力度较大。第三，云南省产业层次偏低，制造业贡献的税收超四成，其中烟草制造业对全省的税收贡献相对突出，创造的税收占制造业的71.1%；凭借优越的旅游资源，云南第三产业也贡献了四成以上税收，但受疫情拖累明显。第四，云南省创造的税收中消费税占比达到25.7%，位居全国第一，高出全国平均水平17.9个百分点，与云南省是我国烟草生产的主要基地有关。但消费税属于中央税，收归中央所有，无法形成云南省能直接留存使用的税收收入。第五，财政收入规模处于全国中等偏下水平、财政收入质量较差、财政自给率持续低位运行。第六，隐性债务规模大、融资成本高，化解难度较大。2021云南省广义负债率为102.4%，排名全国第五名。目前市场无形地存在“买债不入云贵川”的某种共识，云南城投平台举债融资较为困难，对非标等高息融资方式较为依赖，融资结构脆弱。
十四五期间，“谋发展”与“防风险”是云南财政的重要任务。短期来看，需加强地方债务管理，防范隐性债务风险。云南城投平台信用事件频繁出现，尤其是非标违约现象。云南省政府应做好区域内城投平台债务统计、监测、预警工作，定期提示债务还本付息，避免区域信用资质恶化。长期来看，财政政策作为宏观调控的有效手段，可以为云南的产业发展和转型升级提供有力的保障。一方面，支持云南“走出去”，完成从市场末梢到开放前沿的转变。云南是中国面向南亚东南亚和环印度洋地区开放的大通道、桥头堡，地处“一带一路”和“长江经济带”的交汇点，具有独特的区位优势。2021年云南省经济外向度仅为11.6%，对外市场尚未打开，其区位优势未能转化为产业驱动力。另一方面，对内促进新旧动能加快转换，夯实工业基础。云南省以旅游业为代表的第三产业发达，但生产性和生活性服务业不足。可充分依托自身禀赋、发挥财政引导的作用，推动绿色能源、高原特色现代农业、健康养老等产业发展。
一、云南省财政体制与税源结构概况
根据《中国财政年鉴2021》《中国税务年鉴2021》《云南统计年鉴2021》及云南省地方各级政府公报分析云南省财政体制和税源结构，可以得到以下结论：
第一，从对全国财政的净贡献来看，云南省对中央财政的净贡献为负，在全国31省份中排名倒数第7位，中央转移支付规模持续居全国前列。2020年，云南省对中央财政的净贡献为-2219亿元，排名全国第25位。鉴于云南自身财政收入较低，为平衡区域财力、实现基本公共服务均等化，2020年中央对云南的转移支付的规模达4245亿元，排名全国第4，仅次于四川、河南和湖北，占全省一般公共预算总收入[1]（含一般公共预算收入、中央转移支付、债务收入等）的52.9%，是云南省财力的主要来源。
第二，从省以下财政体制来看，由于云南省内经济发展不平衡程度高、存在着明显的三元结构，需要省级财政加大统筹支持力度，故省级收入占比偏高，市县留存收入占比偏低。从主体税种来看，云南省增值税在上缴中央50%的部分后，2021年省本级、市及以下的分配比例为7.7%和92.3%，即云南省创造的增值税在中央、省本级、地市及以下的分配占比为50%、3.9%和46.1%。相较而言，云南省企业所得税省本级留存比例较高，其中，中国移动通信集团云南有限公司和“两烟”交易市场企业所得税为中央与省级分享企业所得税，州市县级不参与分享，按中央60％、省级40％比例入库；其他企业按中央60%、省级24%、州市县级16%的比例入库。2021年云南省创造的企业所得税和个人所得税在中央、省本级、地市及以下的分配分别为60%：24.4%：15.6%和60%：22.7%、17.3%。从一般公共预算收入看，省本级、市本级与县级及以下一般公共预算收入占比分别为18.4%、23.0%和58.6%。在全国来看，云南省财政体制属于集权型，但云南省本级政府通过省对下转移支付充实基层政府财力，2021年省对下补助3606.7亿元，占省本级总收入的62.9%。
从支出来看，云南省各级政府支出责任与财力基本匹配，县级及以下的支出责任较大，支出结构向教育、社保就业等民生领域倾斜。从支出层级来看，2021年云南省省本级、市本级、县级及以下一般公共预算支出占比分别为20.8%、13.9%和65.3%。从支出结构来看，教育、社会保障和就业、农林水等民生支出占云南省一般公共预算支出的比重较高，分别达到17.2%、15.0%和13.9%。省本级、市级及以下的一般公共预算支出结构较为相似，支出均以民生领域为主。省本级政府利用统筹优势推动“能通全通”“互联互通”等交通基础设施建设、承担“稳民生、保就业”的兜底责任，2021年云南省本级交通运输、社保就业的支出占比分别达到27.6%和20.0%。
第三，云南省产业层次偏低，制造业创造的税收占比超四成，其中烟草制造业对全省的税收贡献相对突出；此外凭借优越的旅游资源，云南第三产业也创造了全省四成以上税收，但受疫情拖累明显。
整体来看，当前云南省发展方式仍然粗放，呈现出“轻工靠烟草、重工靠资源”的产业格局。2020年云南省制造业创造的税收占比较为可观，达到40.2%，高出全国平均9.2个百分点，但结构上以烟草和能源两大支柱为主。其中，烟草制造业对全省的税收贡献相对突出，创造的税收占制造业的71.1%；其次是石油、煤炭及其他燃料加工业，创造的税收占制造业的11.5%。
云南第三产业创造的税收占全部创造税收比重超过四成，主要依靠旅游业贡献。依托美丽的自然风光、独特的边疆风物和多彩的民族风情，云南旅游资源十分丰富，旅游业发展迅速，同时带动餐饮、住宿、交通运输等产业的发展，成为第三产业乃至整个经济发展的重要引擎。2019年云南旅游行业营业收入达11035亿元，相当于GDP的 47.5%，对全省经济发展起着举足轻重的作用。但在疫情影响下，2020年云南旅游总收入降至6780亿元，反映到财政上，则是2020年第三产业创造的税收收入下行，但占比仍达到42.9%。
第四，从税种来看，云南省创造的税收收入主要来源于增值税、消费税、企业所得税、城市维护建设税和个人所得税五大税种，其中消费税占比居全国第一。增值税是云南的第一大税种，2020年其贡献规模达到税收收入的35.1%；其次分别是消费税、企业所得税、城市维护建设税和个人所得税，占比分别为25.7%、15.0%、3.9%和3.6%。值得注意的是，云南省创造的消费税占比位居全国第一，高出全国平均水平17.9个百分点。云南是我国烟草生产的主要基地，2020年云南生产烤烟产量占全国的40.4%、卷烟数量占全国的14.7%，导致省内消费税高度集中于烟草行业。消费税属于中央税，收归中央所有，无法形成云南省能够直接留存使用的税收收入，在一定程度上限制了云南省财政自主权。
二、云南财政形势：财政实力全国靠后，昆明一枝独秀
第一，云南省经济体量与财政收入规模均处于全国中等偏下水平，2021年受疫情影响，云南省财政运行低迷、收入排名下滑。疫情之下，云南旅游业遭遇重创，再加上自身工业实力相对薄弱，2021年云南省经济负重前行。反映到财政上，2021年云南一般公共预算收入2278.3亿元，即使有低基数的作用，但同比仅增长7.6%，仅高于藏辽豫桂吉五省，是2021年我国财政收入较为低迷的省份之一；一般公共预算收入在全国排名下降至第20位，被内蒙古和重庆反超。分地市来看，各州市财政实力差异大，昆明是当之无愧的“火车头”。凭借独特的区位优势、战略优势、产业优势，昆明市的财政收入规模在全省遥遥领先，2021年昆明一般公共预算收入达到689.1亿元，占全省一般公共预算收入的30.2%，是全省财政收入的重要组成部分。除昆明外，其他15州市一般公共预算收入均低于170亿元，最低的怒江傈傈族自治州仅有15.8亿元。从区县来看，一般公共预算收入超过50亿元的仅有3个，均位于昆明，分别是安宁市（54.0亿元）、官渡区（52.2亿元）和西山区（50.0元）；普洱西盟和怒江贡山两个自治县，均不足1亿元。
第二，云南整体财政收入质量有待提高，税收收入占比较低导致财政收入稳定性不足。“国之税收，民惟邦本”，相较于非税收入而言，税收收入的稳定更高，历来是财政收入的主要来源。2021年云南省税收收入增速（4.2%）远低于非税收入增速（15.1%），导致税收收入占一般公共预算收入的比重为66.5%，较2020年下降2.2个百分点。分地市来看，各地市财政收入质量分化明显，除昆明（78.5%）、玉溪（76.4%）和昭通（71.1%）外，云南省其它地市税收收入占比均在70%以下。
第三，云南省财政自给率持续低位运行，基层财政运行困难仍是普遍现象，省内存在明显的三个层次：昆明一枝独秀、玉溪勉力自足、其他地市嗷嗷待哺。2021年云南省财政自给率为34.3%，远低于全国平均水平，在31个省份中排名第23位。从地市来看，昆明财政自给率为74.2%，与地区地市拉开差距。第二名玉溪市，财政自给率为55.8%；其余14地市财政自给率均在40%以下，其中最低的迪庆州，财政自给率仅为11.1%。从区县来看，财政自给率高于80%的仅有4个区县，集中分布在昆明（3个）和大理（1个）；相较寥寥无几的尖子生，120个区县财政自给率低于50%更值得关注，其中普洱西盟（3.9%）、迪庆德钦（4.3%）和怒江福贡（4.6%）三县,95%以上财政支出需要靠上级补助、举债、从其他预算中调入等方式弥补。基层政府收支缺口大、财政运行困难成为云南省财政发展的一大难题。
第四，云南对土地财政依赖程度相对较低，所有地市土地财政依赖度均在50%以下，但土地出让收入仍是补充地方财力的重要来源。2021年云南政府性基金收入大幅下滑，冲击地方财政可持续性。2021年云南省政府性基金收入为1087.0亿元，在全国31个省份中排名第22。同时，云南政府性基金收入下滑幅度较大，使得地方财力进一步恶化。2021年云南政府性基金收入增速为-30.3%，降幅较2020年扩大28.2个百分点。从地市来看，昆明政府性基金收入达到451亿元，远超其他地市（自治州）；除昆明外，其他15地市（自治州）政府性基金预算收入均在90亿元之下，迪庆州（5.6亿元）和怒江州（2.5亿元）不足10亿元。
以政府性基金预算收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）来近似衡量云南对土地财政的依赖程度。2021年云南省土地财政依赖度为32.3%，在全国31个省份中排名第22，相较而言土地财政依赖度较低。从地市来看，文山（47.2%）、德宏（43.2%）和西双版纳（41.5%）三州对土地财政的依赖度相对较高，除此之外，其他市州对土地财政的依赖程度均在40%以下，其中怒江州最低，仅为13.5%。
三、云南债务形势：隐性债务规模大、融资成本高，防范化解隐性债务风险是当务之急
第一，云南省总体债务负担较重，考虑城投平台形成的有息债务后，广义负债率超过100%，且隐性债务融资成本较高，化解难度较大。截至2021年末，云南省地方政府债务余额达到10951.7亿元，在全国排第12名，相对于经济总量18的名次，债务规模相对较大。从偿债压力来看， 2021年云南省负债率为40.3%，在全国31省份中排名第11位，有一定的偿债压力。在财政收支缺口拉大、地方基建落后的情况下，地方政府隐性融资冲动强烈。截至2021年底，云南省城投融资平台形成的有息债务达到16724亿元，是显性债务规模的1.5倍。以（地方政府债务余额+融资平台有息债务）/GDP测算地方广义负债率，云南省广义负债率为102.4%，排名全国第5，仅次于天津、贵州、青海和甘肃，防范化解隐性债务风险已经成当务之急。同时，由于云南城投平台信用事件频发，目前市场无形地存在“买债不入云贵川”的某种共识，导致云南城投平台发债较为困难，更依赖非标等高息融资方式，区域内城投融资成本高、融资结构脆弱。2022年以来，云南省城投债平均信用利差达到488.9BP，位居全国第一，高出广东省457.8个BP。
第二，云南省显性债务集中于昆明，债务余额远超其余地市，约为全省两成；市县平台举债能力较弱，约三分之二城投债务主要集中于省级平台。截至2021年末，昆明地方政府债务余额达到2149.0亿元，占全省债务余额的比重达到19.6%。其他市州债务规模与昆明之间有明显的断层，均分布在100-750亿元之间，其中昭通市、玉溪市和曲靖市三市债务规模超过600亿元，而经济发展水平滞后的迪庆州和怒江州债务规模相对较小，分别为113亿元和115.7亿元。从城投平台来看，云南属于弱区域、市县平台举债较为困难，隐性债务主要集中在省级平台。截至2021年末，以云南交投、云南建投、云投集团、云南能投、云南康旅为首的省级城投平台有息债务规模分别达到11038.4亿，占全省的比重达到66%。
第三，总体风险可控，丽江市、德宏州、怒江州等经济相对落后地区的负债率相对较高。考虑各地经济发展水平后，昆明虽然债务余额规模位列全省第一，但由于昆明市经济体量较大，负债率仅为29.8%，远低于全省平均水平，在16个地市中排名第11位。但在考虑融资平台有息负债之后，昆明市广义负债率显著上升至81.5%，位居全省第一。除昆明外，昭通、保山两市广义负债率也超过60%，分别达到75.8%和60.5%。从区县来看，负债率超过60%的有三个，分别是玉溪的澄江市（66.8%）、德宏州的瑞丽市（66%）和芒市（60.6%）。
附录：
1、云南经济及产业概况（图1-图9）
2、云南财政体制与税源结构概况（图10-图17）
3、云南省市区一般公共预算收入情况（图18-图26）
4、云南省市区一般公共预算支出情况（图27-图32）
5、云南政府性基金预算情况（图33-图37）
6、云南国有资本经营预算情况（图38-图40）
7、云南社会保险基金预算概况（图41）
8、云南地方政府债务情况（图42-图47）
1、云南经济及产业概况
2、云南财政体制与税源结构概况
3、云南省市区一般公共预算收入情况
4、云南省市区一般公共预算支出情况
5、云南政府性基金预算情况
6、云南国有资本经营预算情况
7、云南社会保险基金预算概况
8、云南地方政府债务情况
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