罗志恒丨陕西：“三秦大地”的财政体制、形势与债务特征
罗志恒丨陕西：“三秦大地”的财政体制、形势与债务特征
罗志恒系 粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国首席经济学家论坛理事
陕西是中华民族和华夏文明的重要发祥地之一，地处中国内陆腹地、黄河中游，东邻山西和河南，北接内蒙古，西连宁夏和甘肃，南抵四川、重庆和湖北，是我国邻省接壤最多的省份之一。
北山和秦岭将陕西分为三大自然区：占据北部黄土高原的陕北地区、雄踞渭河平原的关中地区、坐落秦岭以南秦巴山地的陕南地区。 根据三大区域资源禀赋，陕西基本形成“关中先进制造、陕北能源化工、陕南绿色产业”为主导的区域产业格局。陕西省煤炭资源丰富，全省预测煤炭资源量3800亿吨，居全国第四；累计探明储量1700亿吨，居全国第三位。其中，陕北地区煤炭资源储量大、品质优、易开采，占全省探明储量的80%以上，占全国探明储量的11%左右。陕西作为我国传统重工业基地，能源化工、装备制造和有色冶金等产业较为发达。伴随经济持续恢复、煤炭价格高位运行，以榆林为代表的能源资源地市经济增长颇多，2022年陕西省GDP总量突破3万亿大关，在全国排第14名；同比增长4.3%，增速跃居全国第6。
但在国际环境日益复杂、国内能源革命如火如荼的背景下，陕西经济和财政形势仍有隐忧。一是全省产业结构偏重、能源结构倚煤，与碳达峰碳中和的要求不相适应，新兴产业规模偏小、创新驱动能力不足的局面尚未得到根本扭转，产煤区经济高增的同时非产煤区增长乏力。 二是省内发展不平衡不充分问题较为突出，坐拥“八百里秦川”的关中地区经济发展条件较好，工业规模大、基础较好、综合实力强，是全省最主要的工业区。2022年关中地区生产总值分别为陕北、陕南的2.3倍、4.8倍，省内“一省三世界”现象较为突出。 三是陕西不靠海、不沿边，在与其他城市群都市圈的竞争中，长期面临“孔雀东南飞”的窘境。 四是省会西安快速崛起为全国中心城市，2022年城市首位度达到35%，但对省内其他地市经济发展的作用尚未从“虹吸”转为“辐射”。
经济问题反映到财政上则集中体现为：对中央财政的净贡献为负、省本级收入占全省比重偏高、采矿业对税收收入的贡献高于全国平均水平、关中五市财力占比近六成、对土地财政依赖程度较高、部分区县债务负担较重等。
如何在优化产业结构的同时实现高质量发展是陕西省“十四五”期间要重点解决的问题。一是要持续推进转型升级，着力发展现代化工、汽车、航空航天与高端装备制造、新一代信息技术、新材料和现代医药等“六大新支柱产业”，促进产业基础高级化、产业链现代化。 二是深入推进“一带一路”建设，将陕西打造为我国向西开放的窗口和前沿；以西安市为发力点以点带面推动周边城市的发展，发挥中心城市的辐射作用，加强区域协调发展。 三是拓展财政体制改革的深度与广度。财者，为国之命而万事之本。陕西省需在财政政策上做好扩大内需、支持重大产业链延链补链强链、加强对困难区县的财力补助、防范化解隐性债务风险等工作。
一、陕西财政体制与税源结构概况
根据《中国财政年鉴2021》《中国税务年鉴2021》《陕西统计年鉴2021》分析陕西省财政体制和税源结构，可以得到以下结论：
第一，从对全国财政的净贡献来看，陕西省需中央财政净补助，省级政府再将九成以上的中央转移支付用于补助市县支出，增强市县财力。2020年陕西对中央财政的净贡献位居全国第15名，为-1279.9亿元，需要中央补助。值得注意的是，陕西省县域经济较为落后，部分非产煤区县“三保”、疫情防控等刚性支出与偿还地方债务叠加，收支矛盾比较突出。陕西省政府在获得中央补助收入后主要用于补充市县财力，2020年陕西省省本级补助市县支出2837.8亿元，占中央补助收入的比重达到95.8%。
第二，从省以下财政体制来看，陕西省省本级收入占比较高，有利于增强省级调控能力、促进区域经济平衡发展。从主体税种来看，除电力供应业、金融业、交通业等特定行业企业外，陕西省创造的增值税、城镇土地使用税、房产税和资源税作为省级和市县的共享收入，在省级、市县的分配比例为30%、70%；企业所得税和个人所得税在省级、市县的分配比例为50%和50%。2021年陕西省省本级增值税、企业所得税、个人所得税、资源税四大税种占全省相应税种的比重分别为28.4%、49.5%、49.8%和29.8%。2021年，陕西省省本级、市本级、县（区）级及以下一般公共预算收入占比分别为26.6%、34.6%和38.8%。
从支出层级来看，与收入相比支出责任更为下沉区县政府，2021年陕西省省本级、市本级、县（区）级及以下一般公共预算支出占比分别为16.0%、27.2%和56.8%。从支出结构来看，2021年陕西省教育、社保就业、农林水、卫生健康四项支出占比最大，分别为16.9%、15.8%、11.4%和9.3%。而陕西省本级在社会保障和就业上的支出占比最高，达到21.5%；地市级及以下则以教育、一般公共服务、卫生健康支出为主。
第三，从产业结构来看，陕西省创造的税收收入主要来源于制造业、采矿业、房地产和批发零售，四大行业贡献了近七成税收收入。2020年陕西省三次产业创造的税收收入占比分别为0.1%、55.5%和44.4%，第二产业仍是税收的主要来源。从具体行业来看，制造业、采矿业、房地产和批发零售四大行业创造的税收收入居前，占比分别为25.3%、19.1%、12.4%和10.8%，合计占全省的比重达到67.6%。与全国平均水平相比，陕西省呈现出“采矿业强、制造业弱”的特点。陕西省作为我国矿产资源大省之一，2020年采矿业创造的税收收入占比较全国平均高出16.2个百分点，其中煤炭开采对全省创造税收贡献达到15.3%。相较而言，制造业对税收的贡献仅有25.3%，低于全国平均5.7个百分点。同时，石油、煤炭及其他燃料加工业是制造业的创税主力，其创造税收占制造业创造税收比重达到35.9%。
第四，从税种来看，陕西省创造的税收收入主要来源于增值税、企业所得税、消费税、资源税和个人所得税。2020年增值税贡献了陕西创造税收收入的39.9%，企业所得税、消费税、资源税和个人所得税创税占比分别为17.6%、11.8%、6.8%和6.2%。与全国平均相比，陕西省税收占比呈现出“资源税高、所得税低”的特征。2020年陕西省创造的资源税占比较全国平均高出5.7个百分点，企业所得税和个人所得税占比分别低于全国平均4.5和0.9个百分点。
二、陕西财政形势：西安财力一骑绝尘，其他地市较为薄弱
第一，陕西省财政实力处于全国中游，关中、陕北、陕南地区财力差距较大，省会西安优势突出。2021年陕西省一般公共预算收入为2775.4亿元，在全国排第16名。从地市来看，陕西省下辖10个地市财政实力呈现分化态势，总体可分为三个层次：一是关中地区为陕西经济发展中坚力量，2021年关中5市（西安、咸阳、渭南、宝鸡、铜川）一般公共预算收入占全部地市的比重达到58.2%，其中省会西安一般公共预算收入遥遥领先其他地市，达到856.0亿元，占全部地级市的比重为42.2%。二是陕北地区作为国家级能源化工基地，榆林、延安一般公共预算收入分别587.3亿元和150.1亿元，分别排省内第2名和第3名，两市合计占全部地级市的比重为36.3%。三是陕南地区经济发展基础薄弱，财政收入体量整体偏小，汉中、安康、商洛三市2021年一般公共预算收入均低于55亿元。从人均一般公共预算收入看，各地市差距趋于减小。由于榆林是资源型城市，常住人口较少，虽然其一般公共预算收入规模仅为西安市的68.6%，但人均一般公共预算收入达到西安市的243.9%，高居省内第一。从区县来看，陕西省107个区县中，仅榆林市下辖的神木市一般公共预算收入超过100亿元，达到131.0亿元；排名最后的是汉中市佛坪县，一般公共预算收入仅为0.3亿元。
第二，陕西省整体财政收入质量处于全国上游水平，七个地市税收收入占比超过70%。2021年陕西省税收收入占一般公共预算收入的比重为80.6%，在全国排名第6。从陕西留存的地方级税收收入结构看，增值税、资源税、企业所得税规模靠前。2021年陕西的增值税、、资源税、企业所得税分别达到825.1亿元、373.1亿元和339.5亿元，占全省税收收入比重分别为36.9%、16.7%和15.2%。
分地市来看，榆林的税收收入占比达到85.4%，排名全省第1。商洛（56.1%）、宝鸡（69.4%）和汉中（69.9%）三市的税收收入占比排名倒数后三位。
第三，陕西省省内财政自给率存在较大差异，除榆林、西安两市外，其余地市财政自给率均低于50%。2021年陕西财政自给率为45.7%，在全国排第15名，对中央转移支付依赖程度较高。分地市来看，榆林、西安两市财政自给率分别为73.4%和58.1%，位居省内前两位。宝鸡、咸阳、铜川、渭南的财政自给率差距较小，分别为26.1%、25.1%、21.4%和20.4%，陕南地区的汉中、商洛、安康三市财政自给率均不超过15%。从区县来看，陕西有3个区县的财政自给率大于100%，均位于西安市，分别为碑林区（132.6%）、雁塔区（131.3%）、莲湖区（101.6%）。
第四，陕西省政府性基金收入位全国中游，超半数地市对土地财政的依赖程度超过50%。2021年，陕西省政府性基金收入达到2385亿元，位居全国第15名。分地市来看，西安市政府性基金收入为1460亿元，遥遥领先其他地市，是其他地市收入总和的2.3倍。除西安外，其他地市财政收入分布在10-150亿元，其中铜川市的规模最小，仅为17.3亿元。
对土地财政的依赖程度方面，2021年陕西省土地财政依赖度为46.2%，在全国排第13名。分地市来看，大部分地市的土地财政依赖度均超过50%，呈现出较高的土地财政依赖度。其中，安康、西安、汉中、咸阳、渭南五市土地财政依赖程度较高，政府性基金收入占两项收入之和的比重分别达到64.7%、63.0%、55.6%、55.2%和52.2%，延安、榆林对土地财政的依赖程度最低，分别为37.0%和10.1%。
三、陕西债务形势：部分区县债务负担较重
第一，陕西省地方政府债务规模处于全国中下游，整体债务负担适中，但纳入城投平台有息债务后，偿债压力显著上升。截至2021年底，陕西省地方政府债务余额为8688亿元，其中一般债余额4375亿元，专项债余额4313亿元，整体债务规模不大，在全国排第18名。从总体偿债压力来看，2021年陕西省负债率为29.2%，在全国31个省份中排第18。目前，陕西省尚未实现隐性债务清零，在核算陕西省地方债务压力时，需考虑城投平台有息债务、政府引导基金、PPP等形成的政府隐性债务。2021年陕西广义负债率达到81.4%，排名全国第13名，偿债压力显著上升。债务率方面，2021年陕西省显性债务率和广义债务率分别达到107.7%和300.6%，分别位居全国第20名和第11名。
第二，陕西省地方政府债务余额主要集中在西安，占全省债务规模的比重近四成，其他地市债务规模较小。截至2021年末，西安市地方政府债务余额规模达到3231亿元，占全省债务余额的比重达到37.2%，是省内唯一债务规模突破三千亿的地市，也是全省唯一专项债务余额占比超过50%的城市，占比达69.7%。其余9市地方政府债务余额均不足千亿，分布在150-600亿。其中，铜川市的债务规模最小，为163.0亿元。从区县来看，陕西省107个区县政府债务余额均低于100亿，债务规模最高的区县是西安市灞桥区，达到97.3亿元；最小的为汉中市佛坪县，地方债务余额为3.1亿元。
第三，考虑各地的经济发展水平后，榆林经济发展水平较好，显性负债率较低；铜川债务规模最小，但受限于当地经济发展水平，显性负债压力较重。榆林、宝鸡、咸阳三市经济增长对债务依赖性较低，偿债压力较轻，2021年显性负债率均在20%以下，分别为9.1%、11.9%、13.1%。相较而言，商洛、铜川、安康、西安4市显性负债率均在30%以上，其中最高的商洛达到43.0%，表明当地经济发展靠债务驱动力较强，政府倾向于通过举债投资拉动经济增长。从区县来看，陕西省107个区县中负债率超过30%的有10个，其中商洛市商南县、商洛市商州区、安康市宁陕县位列前三，负债率分别为53.4%、46.4%、43.2%。
附录
1、陕西省经济及产业概况（图表1-图表3）
2、陕西省财政体制与税源结构概况（图表4-图表8）
3、陕西省市县一般公共预算收入情况（图表9-图表13）
4、陕西省市县一般公共预算支出情况（图表14-图表15）
5、陕西省市县政府性基金预算情况（图表16-图表17）
6、陕西省国有资本经营预算情况（图表18-图表19）
7、陕西省债务情况（图表20-图表22）
1、陕西省经济及产业概况（图表1-图表3）
2、陕西省财政体制与税源结构概况（图表4-图表8）
3、陕西省市县一般公共预算收入情况（图表9-图表13）
4、陕西省市县一般公共预算支出情况（图表14-图表15）
5、陕西省市县政府性基金预算情况（图表16-图表17）
6、陕西省国有资本经营预算情况（图表18-图表19）
7、陕西省债务情况（图表20-图表22）
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