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<随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c>羅(luo)誌(zhi)恒(heng)丨(shu)防(fang)範(fan)化(hua)解(jie)地(di)方(fang)債(zhai)務(wu)風(feng)險(xian)：形(xing)勢(shi)與(yu)應(ying)對(dui)

罗志恒系(xi)粵(yue)開(kai)證(zheng)券(quan)首(shou)席(xi)經(jing)濟(ji)學(xue)家(jia)、研(yan)究(jiu)院(yuan)院長(chang)，中(zhong)國(guo)首席经济学家論(lun)壇(tan)理(li)事(shi)

摘(zhai)要(yao)

中央(yang)经济工(gong)作(zuo)會(hui)議(yi)兩(liang)次(ci)提(ti)及(ji)防范化解地方政(zheng)府(fu)债务风险，再(zai)次強(qiang)調(tiao)統(tong)籌(chou)發(fa)展(zhan)与安(an)全(quan)。厘(li)清(qing)地方政府债务风险以(yi)及探(tan)尋(xun)应对之(zhi)道(dao)非(fei)常(chang)重(zhong)要。

壹(yi)、如(ru)何(he)看(kan)待(dai)地方债务风险？

第(di)一，認(ren)識(shi)债务风险要放(fang)在(zai)財(cai)政整(zheng)體(ti)運(yun)行(xing)的(de)角(jiao)度(du)，债务是(shi)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付(fu)之外(wai)收(shou)支缺(que)口(kou)的重要彌(mi)補(bu)方式(shi)，是财力(li)与支出(chu)責(ze)任(ren)的缺口。近(jin)年(nian)來(lai)，财力和(he)支出责任出現(xian)新(xin)的三(san)大(da)變(bian)化，快(kuai)速(su)推(tui)升(sheng)了(le)地方政府债务：一是经济持(chi)續(xu)下(xia)行加(jia)之大規(gui)模(mo)減(jian)稅(shui)降(jiang)費(fei)，宏(hong)觀(guan)税負(fu)持续下行。二(er)是中央对地方政府的考(kao)核(he)從(cong)單(dan)一GDP转到(dao)多(duo)元(yuan)目(mu)標(biao)，经济增(zeng)长之外還(hai)包(bao)括(kuo)環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)、脫(tuo)貧(pin)攻(gong)堅(jian)、防范化解风险等(deng)，導(dao)致(zhi)地方政府支出责任范圍(wei)擴(kuo)大、剛(gang)性(xing)程(cheng)度上(shang)升。三是经济风险财政化增加政府的潛(qian)在支出责任。

第二，我(wo)国地方政府债务上升与经济发展階(jie)段(duan)有(you)關(guan)，与债务和投(tou)資(zi)驅(qu)動(dong)型(xing)的经济增长模式有关。分(fen)税制(zhi)（通(tong)常所(suo)謂(wei)财權(quan)和事权不(bu)匹(pi)配(pei)）、城(cheng)鎮(zhen)化只(zhi)是表(biao)面(mian)原(yuan)因(yin)，不能(neng)完(wan)全解釋(shi)，政績(ji)考核機(ji)制和近乎(hu)無(wu)限(xian)责任政府才(cai)是根(gen)本(ben)驱动因素(su)。

第三，债务本身(shen)並(bing)不是风险，問(wen)題(ti)的关鍵(jian)是债务的支出結(jie)構(gou)与效(xiao)率(lv)、债务期(qi)限结构与现金(jin)流(liu)的匹配，是否(fou)形成(cheng)了優(you)質(zhi)的资產(chan)和充(chong)裕(yu)的现金流，是否产生(sheng)期限錯(cuo)配的问题。一方面，專(zhuan)項(xiang)债越(yue)发名(ming)不副(fu)實(shi)，从经济和社(she)会收益(yi)角度，已(yi)成為(wei)事实上的一般(ban)债，不能实事求(qiu)是反(fan)映(ying)风险；在包裝(zhuang)发行、使(shi)用(yong)方向(xiang)等环節(jie)增加了地方政府的负擔(dan)。另(ling)一方面，隱(yin)性债务集(ji)中体现在城投有息(xi)债务，在宏观风险上，償(chang)还本金集中到期、偿债利(li)息加大、债务支出使用效率下降、债务支出形成的优质资产有限；在微(wei)观风险上，城投公(gong)司(si)總(zong)体上盈(ying)利能力弱(ruo)、现金流差(cha)。

第四(si)，未(wei)来经济社会风险财政化，加大地方债务风险。一是房(fang)地产风险引(yin)发的财政沖(chong)擊(ji)。二是金融(rong)风险财政化。三是城投风险与财政风险交(jiao)織(zhi)。四是通脹(zhang)风险引发的财政冲击。五(wu)是突(tu)发疫(yi)情(qing)、地緣(yuan)政治(zhi)因素等引发的财政冲击。

二、當(dang)前(qian)地方债务风险形势如何？

总体上地方政府顯(xian)性债务壓(ya)力可(ke)控(kong)，债务风险主(zhu)要集中在城投平(ping)臺(tai)等主体形成的隐性债务，尤(you)其(qi)是中西(xi)部(bu)财政实力較(jiao)弱的省(sheng)份(fen)。

城投平台有息债务縱(zong)向層(ceng)級(ji)分布(bu)与區(qu)域(yu)财力相(xiang)关。从全国来看，城投平台的层级分布较为均(jun)勻(yun)，省级、地市(shi)级和区縣(xian)三分天(tian)下，占(zhan)比(bi)相当。但(dan)具(ju)体到各(ge)省則(ze)大不相同(tong)，强区县省份浙(zhe)江(jiang)、江蘇(su)县级城投债务占比分別(bie)達(da)到71.8%和59.2%；而(er)寧(ning)夏(xia)、甘(gan)肅(su)、西藏(zang)、吉(ji)林(lin)等屬(shu)於(yu)弱区域，市县平台舉(ju)债较为困(kun)難(nan)，隐性债务主要集中在省级和地级市平台。城投短(duan)期债务占比较高(gao)，债务滾(gun)续頻(pin)繁(fan)。在城投平台有息债务中，短期债务规模占比达到24.5%，意(yi)味(wei)著(zhe)一年內(nei)近四分之一债务需(xu)要借(jie)新还舊(jiu)。

微观上，城投平台的经營(ying)情況(kuang)持续惡(e)化：一是城投平台资产负债率緩(huan)慢(man)擡(tai)升；二是城投平台还本付息能力逐(zhu)年下降；三是城投平台盈利能力较弱，ROA中位(wei)數(shu)不足(zu)1%。詳(xiang)見(jian)正(zheng)文(wen)。

三、如何推动改(gai)革(ge)应对？

八(ba)大改革，详见正文。

正文

一、如何看待地方政府债务风险？

第一，认识地方债务风险要放在财政整体运行的角度，债务是除(chu)转移支付外收支缺口的重要弥补方式，是财力与支出责任的缺口。近年来，财力和支出责任出现了一些(xie)新的变化使得(de)债务形势逐漸(jian)恶化。

一是经济持续下行加之大规模减税降费，宏观税负持续下行，财政汲(ji)取(qu)能力下降。2008年国際(ji)金融危(wei)机之後(hou)，我国经济总体上持续下行，期間(jian)雖(sui)因逆(ni)周(zhou)期调节有所波(bo)动，但不改整体下行趨(qu)势。疫情爆(bao)发以来的三年，大规模减税降费退(tui)税等措(cuo)施(shi)持续出台以穩(wen)定(ding)经济，宏观税负持续下行。2021年一般公共(gong)預(yu)算(suan)收入(ru)与GDP之比为17.7%，税收收入与GDP之比僅(jin)有15.1%，为2015年以来最(zui)低(di)水(shui)平，预計(ji)2022年还要進(jin)一步(bu)下降。减税降费固(gu)然(ran)提高了市場(chang)主体的抗(kang)风险能力，但是在居(ju)民(min)和企(qi)業(ye)预期较弱的背(bei)景(jing)下，难以转化为企业的投资和居民的消(xiao)费，即(ji)分子(zi)端(duan)减税降费推升了债务、分母(mu)端经济增长不明(ming)显，因此(ci)地方政府的负债率和债务率进一步攀(pan)升。未来隨(sui)着土(tu)地出讓(rang)收入下行，地方政府财政汲取能力下降。

二是2012年以来，中央对地方政府的考核发生了变化，明確(que)不再以GDP论英(ying)雄(xiong)，但实际上地方政府面臨(lin)的目标更(geng)加多元，包括环境保护、脱贫攻坚、防范化解重大风险等，這(zhe)意味着地方政府支出责任的范围扩大、刚性程度上升，地方政府的收支缺口随之扩大。

三是经济社会风险财政化，增加政府的潜在支出责任，推升债务。债务风险的形成固然有外部的冲击，如中美(mei)貿(mao)易(yi)摩(mo)擦(ca)等，还部分地源(yuan)于内部非经济政策(ce)与经济政策之间的不協(xie)调，尤其是环保一刀(dao)切(qie)、市场監(jian)管(guan)等過(guo)嚴(yan)。部分一刀切的非经济政策导致经济下行、企业经营困难，社会呼(hu)籲(xu)财政发力来解決(jue)这些问题，即经济风险财政化，这在无形中增加了政府的潜在支出责任，进一步导致政府债务增加。同時(shi)，部分地方政府超(chao)前承(cheng)諾(nuo)的问题也(ye)加大了潜在政府债务，比如省级政府要辦(ban)为老(lao)百(bai)姓(xing)办10 件(jian)实事，到市县就(jiu)要办15件甚(shen)至(zhi)20件。

第二，我国地方政府债务上升与我国所處(chu)的经济发展阶段有关，债务和投资驱动型的经济增长模式去(qu)驱动着地方政府债务规模和债务率呈(cheng)现出持续上升的趋势。分税制（财权和事权不匹配）、城镇化只是表面原因，不能完全解释，政绩考核机制和近乎无限责任政府是根本驱动因素。分税制并不必(bi)然导致地方债务，因为中央转移支付給(gei)地方政府后，实际上中央占比非常低，收支差通过国债弥补，真(zhen)正的原因是政府職(zhi)能的扩展和不稳定，这又(you)源于政府与市场关系未能法(fa)治化定型。

第三，债务本身并不是风险，问题的关键是债务的支出结构与效率、债务期限结构与现金流的匹配，是否形成了优质的资产和充裕的现金流，是否产生期限错配的问题。

一方面，专项债越发名不副实，从经济和社会收益角度，已成为事实上的一般债，不能实事求是反映风险；在包装发行、使用方向等环节增加了地方政府的负担。

另一方面，隐性债务集中体现在城投有息债务，在宏观风险上，偿还本金集中到期、偿债利息加大、债务支出使用效率下降、债务支出并未形成优质的资产；在微观风险上，城投公司总体上盈利能力弱、现金流差，近期支持拿(na)地进一步恶化了现金流。

二、当前地方债务风险形势如何？

（一）地方政府债务风险

地方政府显性债务压力可控，债务风险主要集中在城投平台等主体形成的隐性债务。截(jie)至2021年底(di)，我国地方政府债务率为105.4%，负债率26.7%，显性债务压力尚(shang)可控。分省份来看，8個(ge)省份的债务率超过120%，其中天津(jin)、貴(gui)州(zhou)、内蒙(meng)古(gu)和雲(yun)南(nan)4个省份超过150%，分别达到205.2%、157.0%、153.2%和152.3%。但是考慮(lv)融资平台的有息债务后，整体偿债压力较大，尤其是中西部财政实力较弱的省份。截至2021年底，考虑城投平台有息债务后，我国地方政府廣(guang)義(yi)债务率和广义负债率分别达到259.5%和65.7%，均处于较高水平。分省份来看，广义债务率超过300%的省份有9个，其中天津、北(bei)京(jing)和重慶(qing)分别为530.0%、382.5%和378.3%；广义负债率最高的省份分别是天津、甘肃、贵州和青(qing)海(hai)四省，负债率超过100%，分别达到129.7%、120.2%、118.3%和107.1%。

城投平台有息债务纵向层级分布与区域财力相关。从全国来看，城投平台的层级分布较为均匀，省级、地市级和区县三分天下，占比相当。2021年底，省级、市级和区县城投平台有息债务余(yu)額(e)占比分别为33.2%、32.6%和34.2%。但具体到各省则大不相同，强区县省份浙江、江苏县级城投债务占比分别达到71.8%和59.2%；而宁夏、甘肃、西藏、吉林等属于弱区域，市县平台举债较为困难，隐性债务主要集中在省级和地级市平台。

城投短期债务占比较高，债务滚续频繁。在城投平台有息债务中，短期债务规模占比达到24.5%，意味着一年内近四分之一债务需要借新还旧。从城投债到期分布来看，2021-2025年是城投债到期高峰(feng)期，年均到期量(liang)达到3.2萬(wan)億(yi)。从地区分布来看，天津和宁夏面临较高的到期压力，2023年到期城投债在存(cun)续债中的占比高达56.7%和42.7%，居全国前列(lie)，两地城投平台在2023年面临较高的还债压力。从行业分布来看，建(jian)築(zhu)装飾(shi)、交通运輸(shu)、房地产三个行业年内城投债到期规模较大，分别达到19245亿元、3706亿元和2806亿元，占上年末(mo)存量债券的比分别为20.7%、30.7%和24.9%。

我們(men)统计wind口徑(jing)下2090家融资平台的经营情况发现：

一是城投平台资产负债率缓慢抬升。从2014-2021年，城投平台资产负债率中位数上升到2021年的58.2%，较2014年提高9.8个百分點(dian)。从整体资产负债率分布来看，近1/10的城投公司资产负债率超过 70%，62.6%的城投公司资产负债率分布在50%~70%。

二城投平台还本付息能力逐年下降。从还本能力来看，以有形资产/城投平台帶(dai)息债务衡(heng)量还本能力，自(zi)2014年以来整体呈现出下降趋势，2021年該(gai)数值(zhi)中位数仅为1.0，即变賣(mai)所有有形资产刚刚夠(gou)偿还所有带息债务。以经营活(huo)动产生的现金流、EBITDA对企业带息债务的覆(fu)蓋(gai)能力也较差，2014-2021年城投平台经营活动产生的现金流凈(jing)额/带息债务大于1的占比较小(xiao)，2021年仅有0.02%，EBITDA/带息债务也呈现逐年下降趋势，2021年中位数仅为5.0%。从付息能力来看，企业利潤(run)对利息的覆盖亦(yi)呈下降趋势，2021年EBIT/利息费用中位数仅为2.8，加回(hui)折(zhe)旧攤(tan)銷(xiao)后 EBITDA/利息费用中位数也仅有3.9。

三是城投平台盈利能力较弱，ROA中位数不足1%。城投平台盈利能力较弱，与一般企业债相比财务数據(ju)上并不具有投资吸(xi)引力。净资产收益率的中位数从2014年的2.9%下降至2021年的1.4%，总资产收益率的中位数从2014年的1.5%下降到2021年的0.6%。

（二）经济社会风险财政化，加大未来地方政府债务风险

一是房地产风险引发的财政冲击。（1）冲击房地产相关税收及土地出让收入，土地出让收入可能较2022年减少(shao)2.6万亿元左(zuo)右(you)；（2）房地产行业风险化解需要财政支持，增加地方政府救(jiu)助(zhu)责任。7月(yue)13日(ri)，紹(shao)興(xing)市鏡(jing)湖(hu)新区开发建設(she)办公室(shi)：“省裏(li)有明确规定，无论开发商(shang)出现任何问题，政府有责任确保交付。”7月19日，河(he)南国资委(wei)旗(qi)下河南资产与鄭(zheng)州国资委旗下郑州地产集團(tuan)共同成立(li)地产紓(shu)困基(ji)金。（3）房企面临较大的偿债压力。房企將(jiang)迎(ying)来偿债高峰，尤其是境外债偿还压力较大。截至2022年10月31日，房企未来一年内到期的信(xin)用债余额3851亿元，海外债余额4074亿元（568亿美元），合(he)计7925亿元。2023年1月、4月房企迎来阶段性偿债高峰，到期量分别为958亿元和888亿元。其中，境外债的偿还压力较大，未来一年到期余额占比达到51.4%。美元加息将推升房企海外融资成本。

二是金融风险财政化。截至2021年末，全国村(cun)镇銀(yin)行共有1651家。2021年四季(ji)度人(ren)民银行評(ping)级的高风险村镇银行103家，占全部高风险机构的32.6%，占村镇银行总数比例(li)为6.2%。中小金融机构风险如处理不当，可能会对区域金融稳定形成威(wei)脅(xie)。为处置(zhi)村镇银行风险，7月11日至8月11日，河南、安徽(hui)已累(lei)计墊(dian)付43.6万戶(hu)、180.4亿元，客(ke)户、资金垫付率分别为69.6%、66%。大部分城商行以及一部分農(nong)商行的第一大股(gu)東(dong)是地方财政，且(qie)由(you)于区域经营和属地监管，业务与当地财政緊(jin)密(mi)相关，因此地方财政承担着一定的兜(dou)底或(huo)关聯(lian)责任。城商行和农商行存在以下问题：一是资产质量较差，不良(liang)貸(dai)款(kuan)率高；二是盈利能力较弱，资产利润率低；三是风险承受(shou)和吸收能力较差，撥(bo)備(bei)覆盖率和资本充足率低。经济下行背景下，银行业总体提高资本充足率以应对风险，农商行卻(que)反而下行。

三是城投风险与财政风险交织。部分高度依(yi)賴(lai)土地出让收入的地区土地出让收入大幅(fu)下降，而目前民营房企整体遇(yu)到现金流困难，部分城投搖(yao)身一变通过拿地的方式为地方政府输血(xue)，但是城投也面临债务问题，这可能会导致城投与财政风险进一步捆(kun)綁(bang)。在今(jin)年第二批(pi)次拿地中，深(shen)圳(zhen)、广州、廈(sha)門(men)、天津四城民企顆(ke)粒(li)无收。

四是通胀风险引发的财政冲击。2023年PPI同比偏(pian)低、CPI同比偏高，财政收入的價(jia)格(ge)因素弱于2022年，但财政需补助中低收入人群(qun)和成本上升企业。

五是突发疫情、地缘政治因素等引发的财政冲击。突发疫情导致疫情防控减收增支；突发地缘政治因素，引发企业经营成本上升，增加减税降费和补貼(tie)支出需求。

三、如何推动改革应对？联动改革

第一，厘清政府与市场关系，界(jie)定政府职责与规模。深化行政事业单位改革，强化绩效管理。如果(guo)政府长期大包大攬(lan)，家长制的大政府必然收支龐(pang)大。只有簡(jian)政放权，市场的歸(gui)市场，政府的归政府，大量的事业单位要麽(me)回归非盈利机构，要么走(zou)向市场自负盈虧(kui)。对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供(gong)養(yang)人員(yuan)，但是裁(cai)减冗(rong)员精(jing)兵(bing)简政，必須(xu)配合市场化的改革，比如放开市场準(zhun)入、改善(shan)营商环境，提高就业的吸納(na)能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。

第二，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激(ji)勵(li)約(yue)束(shu)制度和财政评估(gu)制度。

第三，建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避(bi)免(mian)各領(ling)域风险蔓(man)延(yan)至财政，避免风险财政化透(tou)支财政空(kong)间。

第四，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖一般公共预算补贴。问题的解决不在于提高社保繳(jiao)费率加重企业负担，而在于提高国有资产劃(hua)转社保的比例和资产质量、发揮(hui)养老保障(zhang)体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱(zhu)（商业保险）的重要作用实现多层次積(ji)累、提高养老保险基金的投资收益、盡(jin)快全面放开计划生育(yu)、適(shi)时适当推遲(chi)法定退休(xiu)年齡(ling)。

第五，尽快稳定宏观税负，不宜(yi)再出台大规模减税降费，结构性加税（房地产税、消费税、环保税、资源税）。

第六(liu)，优化债务区域结构，适度放寬(kuan)都(dou)市圈(quan)城市群以及人口流入地区的举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠(gang)桿(gan)，稳定杠杆率而非稳定杠杆絕(jue)对数。

第七(qi)，优化债务性质结构，实事求是面对风险。提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重。

第八，强化财政与金融配合。财政为主，貨(huo)幣(bi)金融环境从数量和价格支持财政。返(fan)回搜(sou)狐(hu)，查(zha)看更多

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