高瑞东 杨康：2023年财政预算草案的六大看点
高瑞东 杨康：2023年财政预算草案的六大看点
高瑞东系光大证券首席宏观经济学家、中国首席经济学家论坛成员
要点
事件：
受国务院委托，财政部于2023年3月5日提请十四届全国人大一次会议审查《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》。3月6日，新华社受权发布上述报告的摘要。
整体来看，2023年财政预算草案有六大看点：
第一，3.88万亿赤字规模映射的名义GDP增速大约为6.9%，扣去平减指数后，实际GDP增速在5.0%~5.3%，略高于政府工作报告中5%左右的目标。财政收入增速与名义GDP增速基本匹配，支出增速略低于名义GDP增速，但两年复合视角的财政支出力度并不弱。
第二，2023年5100亿赤字的多增主要落在中央政府层面，地方政府赤字维持平稳，与我们年度策略中的预测基本一致。一是，过去两年财政强调可持续，中央政府杠杆率并未大幅上行，2023年加杠杆仍有空间；二是，受债务率警戒线以及债务付息压力的掣肘，2023年地方政府加杠杆空间较为有限。
第三，考虑到目前国内经济增长的主要矛盾已转为需求不足，财政角色也发生转化，施策重点从企业层面的减税降费转向需求侧的稳投资与促消费。在2023年财政预算草案中的“2023年主要收支政策”部分，“发挥财政稳投资促消费作用，着力扩大国内需求”被列在首位，成为首要任务，而“企业端减税降费”相关部分则由2022年的第一位落至第三位，预计2023年促消费相关政策值得期待。
第四，2023年专项债实际可使用空间较足，可有效支撑基建投资维持高位。虽然2023年专项债3.8万亿的新增额度低于2022年的4.15万亿，但考虑到2022年末仍有部分专项债已发行未使用，2023年实际可调用的专项债并不低。此外，在“政府投资对全社会投资的引导带动”下，预计2023年政策性金融工具继续发挥作用，成为重大项目资本金的有效补充。我们预计2023年基建投资增速或达7%左右，高于全年5%左右的经济增速目标。
第五，财政支出向科技与社保就业倾斜，配合产业政策与就业扶持政策。产业方面，相比2022年，在2023年财政预算草案中，有关科技与产业政策的表述为“推进高水平科技自立自强，支持现代化产业体系建设”，更突出“自立自强”预计自主可控的产业扶持政策将持续加码；就业方面，稳就业，尤其是青年就业是2023年的重要任务，5%左右的经济增速目标，也是“稳就业”，尤其是化解存量就业压力的底线要求。从财政预算报告来看，2023年财政支出投向社保就业的占比相比2022年提升0.2个百分点。
第六，政府性基金收入对地方财政补给减弱，中央财政转移进一步加大。受疫情冲击等因素影响，多地收支矛盾持续加剧。2022年仅部分资源型省份实现财政自给，多数省份的财政收支需要中央财政转移来进行弥补。在2023年财政预算草案中，中央对地方转移支付安排10.06万亿元、增长3.6%（剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9%)。在土地财政逐步退坡下，中央财政转移短期内成为部分省份财政支出的重要资金补充，从而得以保障基层的政策执行力度。
风险提示：政策落地不及预期，疫情反复超预期。
一、赤字映射的名义GDP增速约为6.9%
根据2023年财政赤字率与赤字规模数据，推算出2023年政府设定的名义GDP增速为6.9%。财政赤字率=赤字规模/现价GDP，在财政加力提效指引下，2023年财政赤字率上调至3.0%，比2022年的2.8%提高0.2个百分点。2023年赤字规模为3.88万亿元，对此我们估算得到2023年现价GDP约为129.3万亿，相比于2022年的121.0万亿增长6.9%。
扣减平减指数后，2023年实际GDP增速约为5.0%~5.3%，略高于政府工作报告5%左右的目标。在2022年12月20日发布的报告《再平衡：东升西渐、逆风复苏、价值重估——2023年全球宏观经济展望》中，我们预计2023年CPI同比中枢约为2.2%，PPI同比中枢约为-0.5%，根据平减指数与CPI和PPI的规律，我们推算得到2023年GDP平减指数同比增速大约在1.6%~1.9%，据此得到2023年实际GDP增速约为5.0%~5.3%。我们理解政府工作报告设定的5%左右的经济增速目标是一个底线目标。
2023年财政收入增速与名义GDP增速基本匹配，支出增速略低于名义GDP增速，但两年复合视角财政支出力度并不弱。
根据2023年财政预算草案，2023年全国一般公共预算收入217300亿元，增长6.7%，与名义GDP增速目标基本吻合。我们认为6.7%的财政收入增速略偏保守，事实上2022年财政收入同比仅增长0.6%，大幅低于2022年5.3%的名义GDP增速，主要受到了大规模留抵退税（2.46万亿）和延缓缴税（大约5000亿）的影响，倘若这些举措不再延续，2023年财政收入增速可能达10%以上，但6.7%的增速目标也为减税降费举措留足空间。
2023年全国一般公共预算支出275130亿元，增长5.6%，略低于名义GDP增速，但我们认为支出增速的目标设定并不弱，我们需要站在两年复合的视角来进行解读。2022年在经济下行压力之下，财政积极发力，实现了6.1%的财政支出增速，2023年在高基数之下，财政加力提效，继续支撑经济平稳修复。
二、中央政府是加杠杆主力，地方政府强调债务风险可控
中央政府是2023年财政加杠杆的主力，与我们前期财政年度展望中的观点基本一致。在2023年度经济展望中，我们鲜明地提出，2023年中央政府加杠杆仍有空间，地方政府加杠杆空间较为有限。一是，过去两年财政强调可持续，中央政府杠杆率并未大幅上行，2022年虽然经济下行压力较大，但积极财政发力更多依赖广义财政，中央政府宏观杠杆率并未大幅上行；二是，受债务率警戒线以及债务付息压力的掣肘，2023年地方政府加杠杆空间较为有限。（详见2022年11月21日发布的报告 《2023年财政展望：行至水穷，静待“花”开——2023年度展望系列财政篇》 ，以及2022年12月20日发布的报告《再平衡：东升西渐、逆风复苏、价值重估——2023年全球宏观经济展望报告》）
根据2023年财政预算草案，2023年全国一般公共预算的赤字规模为38800亿元，比2022年增加5100亿元；其中中央赤字31600亿元，比2022年增加5100亿元，地方赤字7200亿元，与2022年持平。新增的赤字全部是中央赤字，通过发行国债来弥补。
从2023年财政预算草案来看，对“防范化解地方债务风险”着墨较多，保证财政支出强度的同时，更多强调财政可持续和地方政府债务风险可控。2020年以来，地方政府债务快速积累，债务付息压力不断加大。2017年至2019年，地方政府债务率一般稳定在90%以下，2020年债务余额快速上升，地方政府债务率升至93.6%，2021年，新增专项债继续维持高位，地方政府债务率达116%，国际上通行的标准在100%到120%之间。2022年在3.65万亿新增专项债基础上，还追加使用了5029亿结存限额，推动2022年地方政府债务率突破120%的债务警戒线。
此外，与近些年政府债务规模攀升相对应的是，地方政府偿债本金、利息规模也在不断扩大，偿债压力加大。财政部数据显示，近些年地方政府债券到期偿还本金和利息快速增长，2021年偿还本金约26685亿元，偿还利息9280亿元。2022年1-12月，地方政府债券支付利息11211亿元，债务付息的支出占地方一般公共预算收入已达到10.3%，相比2021年的8.4%提升1.95个百分点。因此，在地方债务扩张约束下，2023年地方加杠杆空间有限。
习近平出席上海合作组织成员国元首理事会第二十二次会议并将对哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦进行国事访问。9月14日，习近平乘专机抵达努尔苏丹，对哈萨克斯坦共和国进行国事访问。9月16日，国家主席习近平将出席在撒马尔罕举行的上海合作组织成员国元首理事会第二十二次会议，并发表了题为《把握时代潮流，加强团结合作，共创美好未来》的主旨演讲。
三、财政角色转换，供给侧调控转向需求侧
考虑到目前国内经济增长的主要矛盾，已由供给冲击转为需求不足，财政政策的重点也从企业层面的减税降费转向需求侧的稳投资与促消费。2022年财政的减税降费力度前所未有，共计新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿，其中新增减税降费超1万亿，缓税缓费超7500亿元，留抵退税2.46万亿。这些举措大幅增加了企业现金流，使得多重冲击下，工业生产供给仍保持稳定。展望2023年，一是，大规模存量留抵退税在2022年已基本完成，2023年增量退税空间有限。二是，疫情以来，相关部门已发布多轮企业端的减税降费举措，企业每百元营收中的费用持续下降。从宏观税负角度来看，与发达经济体相比，近年来我国宏观税负已处于偏低水平。
在2023年财政预算草案中，对于减税降费相关的定调为 “增强税费优惠政策的精准性针对性，…，完善税费优惠政策，按照稳定宏观税负的原则，统筹助企纾困、财政可持续和优化税制结构的需要，进一步完善减税降费退税缓税等政策。”因此，我们预计2023年供给侧的减税降费举措力度或有所减弱。
财政转向需求的紧迫性上升，扩大内需成为2023年财政的首要任务。在2023年财政预算草案中的“2023年主要收支政策”部分，“发挥财政稳投资促消费作用，着力扩大国内需求”被列在首位，“企业端减税降费”相关部分则由2022年的第一位落至第三位，并强调“促消费--促进恢复和扩大消费”、“稳投资--发挥政府投资对全社会投资的引导带动”。促消费方面，我们预计2023年将有一系列促消费举措出台，与多渠道增加居民收入结合，促进消费潜力充分释放，例如对绿色家电、节能产品等进行补贴与贷款贴息、支持新能源车汽车消费。稳投资方面，基建投资仍是重要抓手，重点强调政府投资对社会投资的牵引作用。
事实上，财政这一角色的转换基本符合我们的预期。我们在2023年经济展望中就指出，“ 在2022年存量大规模留抵退税实行完毕后，2023年企业端的减税降费空间较为有限，财政转向需求侧和居民端刺激的必要性和紧迫性上升。”（详见2022年12月20日发布的报告《再平衡：东升西渐、逆风复苏、价值重估——2023年全球宏观经济展望报告》）
四、2023年专项债实际可使用空间较足，可有效支撑基建投资维持高位
2023年专项债按照3.8万亿安排，符合财政强调可持续的基本思路。根据2023年财政预算草案，2023年新增专项债资金约为3.8万亿，略高于2022年初安排的3.65万亿，但低于2022年全年实际新增的4.15万亿，在保持财政支出强度的同时保障财政可持续性。2020年以来，地方政府债务快速积累，债务付息压力不断加大。2022年发行新增地方政府专项债券超过4万亿元，包括预算安排的36500亿元和依法盘活专项债限额的5029亿元。
2023年专项债实际可使用额度或达到5万亿，支撑重大项目资金较为充足。虽然2023年专项债新增额度低于2022年的4.15万亿，但考虑到2022年末仍有1.2万亿已发行未使用的部分，2023年实际可调用的专项债并不低。截至2022年末，地方政府仍有约1.2万亿的已发行未使用专项债可结转至2023年使用，在新增3.8万亿基础上，叠加1.2万亿的部分，全年可使用专项债达到5万亿，因此2023年专项债的支持力度并不弱。
从2023年1-2月专项债发行安排来看，1-2月累计发行专项债8270亿，与2022年同期的8775亿基本持平，专项债发行呈现出明显前置的特征。从投向来看，2023年1月，专项债投向基建领域的资金占比在64%左右，与2022年全年的专项债投向基建的占比基本持平。在具体使用范围上，政府工作报告与财政预算草案均提到，投向范围与可用做资本金范围均有所扩容，重点支持新能源与新型基础设施项目的建设，有效支持高质量发展。
此外，在“政府投资对全社会投资的引导带动”下，预计2023年准财政工具继续发挥作用，成为重大项目资本金的有效补充。根据国家发展改革委数据，2022年政策性开发性金融工具已落地约7399亿元，支持项目2700多个，随着金融工具支持项目陆续进入建设期，2023年将形成大量实物工作量，进而助推经济整体好转。
我们预计2023年基建投资增速或达7%左右，高于全年经济增速目标的5%。
在2023年经济展望中，我们从资金来源法的角度测算了2023年基建的增量空间，当时的很多测算数据基于我们对2023年一些重要参数的假定。鉴于目前部分数据已公布，我们根据2022年财政实际收支数据与2023年财政预算草案中的收支数据，更新了年度策略中对于基建增速的测算。
第一，国家预算内资金：一般投向基建的占比约为12.5%，2023年全国一般公共预算支出规模为275130亿，比2022年的支出同比多增14520.8亿，投向基建规模同比多增1815亿；
第二，土地出让金收入：一般投向基建的占比约为12%，2022年土地出让金收入66854亿元，我们预计2023年土地出让金收入增速为-6%，那么2023年土地出让收入投向基建同比少增481亿；
第三，专项债：2022年投向基建的占比约为64%，2022年实际使用专项债资金为41303亿，留存12525亿至2023年使用，2023年新增专项债额度为3.8万亿，因此预计2023年专项债可用资金为5万亿元，较2022年实际使用专项债高1万亿左右，但考虑到2023年实际可用的部分并非会使用完毕，需要分情形进行讨论。
悲观情形下，2023年实际使用专项债为3.8万亿（不调用过去结余部分），2023年专项债投向基建的资金同比增幅为-2114亿元；
中性情形下，2023年实际使用专项债达到4.5万亿（调用7000亿过去结余部分），2023年专项债投向基建的资金同比增幅为2366亿元；
乐观情形下，2023年实际使用专项债达到5万亿（调用全部结余部分），2023年专项债投向基建的资金同比增幅为5902亿元；
第四，政策性金融工具：2022年新增的政策性金融工具在2023年继续发挥作用，形成更多实物工作量，预计可在2023年持续撬动约2万亿的基建投资，2022年撬动的规模为1万亿，因此政策性金融工具的存量杠杆作用可在2023年撬动1万亿基建投资增量（悲观与中性情形）；
乐观情形下，预计2023年年中新增政策性金融工具3000亿，撬动2023年新增基建投资在5000亿左右，结合存量杠杆，撬动的基建增量为1.5万亿。
五、财政支出向科技和社会保障倾斜较多，配合产业政策与就业目标发力
从2023年财政预算草案来看，在对财政基调进行描述时提到，“积极的财政政策要加力提效，在合理增加和优化支出上再下功夫，注重与货币政策、产业政策、科技政策、社会政策等协同发力，更直接更有效地发挥积极财政政策作用。”从具体政策目标指向来看，预算报告提到，“围绕推动高质量发展，加大对经济社会发展薄弱环节和关键领域的投入，积极支持科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域。”
产业方面，我们预计2023年产业政策方面的扶持将是财政发力重点之一，事实上对关键产业的扶持也是财政货币协同配合的重点领域。2022年9月28日，中国人民银行推出2000亿设备更新改造专项再贷款，专项支持金融机构以不高于3.2%的利率向制造业等领域的设备更新改造提供贷款；在央行设立设备更新再贷款基础上，中央财政为贷款主体贴息2.5%，通过财政货币的协调配合，2022年四季度制造业投资保持强劲韧性。
具体来看，“高水平科技自立自强”将是重点支持领域。在2023年财政预算草案的“2023年财政的主要收支政策”部分，有关科技与产业政策的表述为“推进高水平科技自立自强，支持现代化产业体系建设”，相比2022年的科技相关政策表述（“大力推进科技创新，提升产业发展水平”），2023年政策更突出“自立自强”。在当前逆全球化趋势下，我国产业发展面临多重安全威胁，加快构建自主可控的产业体系成为二十大产业政策的重心。
就业方面，稳就业是2023年的重要任务，5%左右的经济增速目标，也是“稳就业”，尤其是化解存量就业压力的底线要求。今年政府工作报告提出，要实现“城镇新增就业1200万人左右…落实落细就业优先政策，把促进青年特别是高校毕业生就业工作摆在更加突出的位置，切实保障好基本民生。”
2022年高校毕业生就业形势已经颇为严峻，2023年面临更大挑战。据教育部，2023届高校毕业生规模预计达1158万人，加上2022年尚未落实去向的毕业生，同时期就业的高校毕业生人数可能达到1400万。因此，今年对于经济吸纳就业的能力提出了更大的挑战。
疫情以来的三年，在党中央着力稳就业的举措下，经济增速虽然承压，但每年就业任务均超额完成，每一个点GDP增长平均拉动新增城镇就业271万人，高于疫情前204万的均值水平（2016年至2019年）。假设2023年经济吸纳就业能力与疫后三年持平，则5%的GDP增速基本可以实现1357万人的就业目标，在满足今年就业要求的同时，基本化解2022年未落实就业压力。
从财政预算报告来看，中央财政对于社会保障的支持明显抬升。从2023年中央财政支出细分领域分布来看，投向社保就业的占比为14.3%，相比2022年的14.1%提升0.2个百分点。在具体政策上，预算报告指出，“落实落细就业优先政策。中央财政就业补助资金安排668亿元，比2022年增加50亿元，支持各地落实就业创业扶持政策。完善减负稳岗扩就业政策举措，把 促进青年特别是高校毕业生就业摆在更加突出位置”。
六、政府性基金收入对地方财政补给减弱，中央财政转移进一步加大
受土地市场持续疲弱拖累，2022年地方政府性基金收入下降较多。根据财政部数据，2022年1-12月，地方政府性基金收入为73755亿元，同比下降21.6%，其中国有土地使用权出让收入为66854亿元，同比下降23.3%。从收支进度来看，2022年1-12月，全国政府性基金收入仅完成年初预算79.0%，显著低于过去五年（2017-2021年，下同）同期均值的115%；全国政府性基金预算支出仅完成年初预算的79.6%，低于过去五年同期均值的97%。
从2023年财政预算草案来看，全国政府性基金预算收入78169.9亿元，相比2022年全国政府性基金执行数（77879.34亿元）仅增长0.4%，相比2022年全国政府性基金执行数预算数（98636.7亿元）大幅减少。土地财政在地方财政中的角色或正在发生转变。
地方政府性基金收入显著下滑背景下，中央财政转移成为短期内财政加码发力的重要补充。政府工作报告在面临的风险挑战部分提到，“一些基层面临的财政收支矛盾较大”，为了继续做好基层的“三保”工作，2023年财政部门持续加大对地方的转移支付。在2023年财政预算草案中，中央对地方转移支付安排10.06万亿元、增长3.6%（剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9%)。
受疫情冲击等因素影响，多地收支矛盾持续加剧。2022年仅部分资源型省份实现财政自给，多数省份的财政收支需要中央财政转移来进行弥补。向前看，在土地财政逐步退坡下，中央财政转移短期内成为部分省份财政支出的重要资金补充，从而得以保障基层的政策执行力度。
七、风险提示
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