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6月29日(ri)起(qi)，联合国教科文组织（UNESCO）將(jiang)在(zai)巴(ba)黎(li)召(zhao)開(kai)為(wei)期(qi)兩(liang)天(tian)的(de)特(te)別(bie)會(hui)議(yi)，決(jue)定(ding)美国能(neng)否(fou)重返該(gai)组织。按(an)照(zhao)美国媒(mei)體(ti)的說(shuo)法(fa)，美国希(xi)望(wang)償(chang)還(hai)拖(tuo)欠(qian)的会費(fei)並(bing)於(yu)7月重返UNESCO，并爭(zheng)取(qu)在11月競(jing)選(xuan)该组织執(zhi)行(xing)局(ju)席(xi)位(wei)。

分(fen)析(xi)人(ren)士(shi)認(ren)为，美国“重返”UNESCO在可(ke)能帶(dai)來(lai)積(ji)極(ji)影(ying)響(xiang)的同(tong)時(shi)，也(ye)引(yin)起人們(men)的不安(an)，尤(you)其(qi)擔(dan)心(xin)是否会将大(da)国博(bo)弈(yi)带進(jin)這(zhe)一联合国專(zhuan)門(men)機(ji)構(gou)。这樣(yang)的話(hua)将不利(li)于增(zeng)进国際(ji)合作(zuo)、實(shi)現(xian)联合国2030年(nian)可持(chi)續(xu)發(fa)展(zhan)议程(cheng)，也将削(xue)弱(ruo)全(quan)球(qiu)多(duo)邊(bian)治(zhi)理(li)的力(li)量(liang)。

两次“退(tui)群(qun)”，两次“重返”

联合国教科文组织成(cheng)立(li)于1945年，總(zong)部(bu)位于法国巴黎，现有(you)193個(ge)成員(yuan)国。作为联合国15个专门机构之(zhi)一，组织致(zhi)力于推(tui)動(dong)各(ge)国在教育(yu)、科學(xue)和(he)文化(hua)領(ling)域(yu)开展国际合作。

UNESCO的具(ju)体行动包(bao)括(kuo)：制(zhi)定有關(guan)教育和科学問(wen)題(ti)的国际標(biao)準(zhun)和規(gui)範(fan)、保(bao)護(hu)重要(yao)歷(li)史(shi)文化遺(yi)址(zhi)，等(deng)等。它(ta)的主(zhu)要机构包括大会、执行局和秘(mi)書(shu)處(chu)。

美国是联合国教科文组织的創(chuang)始(shi)会员国，每(mei)年所(suo)繳(jiao)会费約(yue)占(zhan)组织預(yu)算(suan)的22%。人们原(yuan)本(ben)指(zhi)望，憑(ping)借(jie)美国在UNESCO中(zhong)的重要地(di)位以(yi)及(ji)在全球舞(wu)臺(tai)中的影响力，能夠(gou)为全球治理带来美好(hao)前(qian)景(jing)。

然(ran)而(er)，美国給(gei)世(shi)界(jie)带来的，卻(que)是一次次的錯(cuo)愕(e)和遗憾(han)——它曾(zeng)先(xian)後(hou)两次退出(chu)联合国教科文组织。如(ru)美国輿(yu)論(lun)指出的，地緣(yuan)政(zheng)治博弈不止(zhi)一次地導(dao)致美国與(yu)组织的积怨(yuan)。

美国的第(di)一次“退群”是在1984年，时任(ren)总統(tong)裏(li)根(gen)以该组织管(guan)理不善(shan)、腐(fu)敗(bai)、“偏(pian)心”蘇(su)联为由(you)宣(xuan)布(bu)退出。2002年，时任总统小(xiao)布什(shen)决定讓(rang)美国重新(xin)加(jia)入(ru)该组织。美国媒体认为，當(dang)时“重返”主要是为團(tuan)結(jie)国际社(she)会开展反(fan)恐(kong)戰(zhan)争、向(xiang)盟(meng)友(you)示(shi)好。

第二(er)次“退群”是在2017年10月。特朗(lang)普(pu)政府(fu)以UNESCO助(zhu)長(chang)“反以色(se)列(lie)偏見(jian)”为由，和以色列先后宣布退出组织。值(zhi)得(de)註(zhu)意(yi)的是，在第二次“退群”之前，美国以联合国教科文组织2011年接(jie)受(shou)巴勒(le)斯(si)坦(tan)成为会员国、違(wei)背(bei)美国国內(nei)法为由，停(ting)止缴納(na)每年8000萬(wan)美元(yuan)的会费。目(mu)前美国累(lei)計(ji)拖欠会费约6億(yi)美元。

相(xiang)比(bi)于特朗普政府的“退群”，拜(bai)登(deng)政府打(da)著(zhe)重返多边机制、重塑(su)领袖(xiu)地位的旗(qi)號(hao)上(shang)台。拜登上台以来已(yi)宣布重返《巴黎協(xie)定》、世衛(wei)组织等多边框(kuang)架(jia)。6月上旬(xun)，美国国務(wu)院(yuan)开始向UNESCO发出“重返”信(xin)号，列出偿还欠債(zhai)和重新“入群”的时間(jian)表(biao)。

美国媒体稱(cheng)，今(jin)年3月，拜登政府已在下財(cai)年预算中申(shen)請(qing)1.5亿美元撥(bo)款(kuan)。接下来，美国将缴付(fu)2023年的会费以及1000万美元的捐(juan)款。未(wei)来幾(ji)年，美国将逐(zhu)步(bu)偿还此(ci)前拖欠的会费。

不願(yuan)被(bei)中国填(tian)補(bu)空(kong)白(bai)

“退群”5年多后，美国为何(he)“去(qu)而復(fu)返”？

复旦(dan)大学联合国与国际组织研(yan)究(jiu)中心主任張(zhang)貴(gui)洪(hong)认为，首(shou)先，拜登的外(wai)交(jiao)政策(ce)与特朗普时期有很(hen)大不同，更(geng)注重通(tong)過(guo)盟友夥(huo)伴(ban)以及多边方(fang)式(shi)推动全球战略(lve)，开展大国竞争。其次，華(hua)盛(sheng)頓(dun)方面(mian)担心，美国在UNESCO留(liu)下的空缺(que)被北(bei)京(jing)填补。

美国国务卿(qing)布林(lin)肯(ken)此前公开表示，美国的缺席将让中国通过UNESCO制定人工(gong)智(zhi)能的规則(ze)：“我(wo)非(fei)常(chang)相信我们應(ying)回(hui)到(dao)联合国教科文组织——不是作为给组织的禮(li)物(wu)，而是因(yin)为组织正(zheng)在发生(sheng)的事(shi)情(qing)实际上很重要。”美国副(fu)国务卿巴斯同样认为，教科文组织在制定和塑造(zao)全球技(ji)術(shu)、科学教育标准方面发揮(hui)着关鍵(jian)作用(yong)，“重返”将有助于美国對(dui)华竞争。

“美国将对华竞争視(shi)为战略重心，不愿国际组织被中国主导。”张贵洪说，“通过回到教科文组织，美国想(xiang)重振(zhen)影响力。”

北京外国語(yu)大学联合国与国际组织研究中心主任李(li)又文指出，從(cong)美国角(jiao)度看(kan)，特朗普政府2017年“退群”时，一是不想让会费累加，推高(gao)欠债，二是与“挺(ting)以色列”有关，三(san)是UNESCO中沒(mei)有哪(na)个成员具有絕(jue)对權(quan)威(wei)，不像(xiang)安理会“五(wu)常”擁(yong)有一票(piao)否决权，因此美国無(wu)法掌(zhang)控(kong)局面。而现在，美国认为中国在组织中的作用越(yue)来越大，体现在人工智能、世界遗產(chan)申報(bao)、对非合作、教育等多个领域。

从联合国教科文组织角度看，2017年法国前文化部长、猶(you)太(tai)人阿(e)祖(zu)萊(lai)当选UNESCO总幹(gan)事后，一直(zhi)在做(zuo)美国工作，希望美国“重返”、改(gai)善组织“失(shi)衡(heng)”狀(zhuang)態(tai)。她(ta)基(ji)本每年都(dou)要出訪(fang)美国，向美方強(qiang)調(tiao)组织已着手(shou)改革(ge)、提(ti)高效(xiao)率(lv)，在“去政治化”方面开展了(le)工作。阿祖莱的努(nu)力对于促(cu)成美国“重返”至(zhi)关重要。

在“重返”前景方面，张贵洪认为，各方批(pi)准美国“重返”应该没有太大懸(xuan)念(nian)。不过李又文认为，鑒(jian)于美国还争取在11月竞选该组织执行局席位，这可能引发争议。

李又文介(jie)紹(shao)，执行局是组织中权力較(jiao)大的机构，負(fu)責(ze)为優(you)先事項(xiang)制定预算草(cao)案(an)、監(jian)督(du)日常项目实施(shi)等。执行局还对2年后的总干事选舉(ju)有重要作用。按照组织规章(zhang)，成员国如果(guo)欠缴会费超(chao)过本年度和前一年的总和，将失去担任执行局委(wei)员資(zi)格(ge)。美国究竟(jing)有没有“踩(cai)線(xian)”，在规则上可能有需(xu)要辯(bian)论的地方。

又一个“竞争舞台”？

美国如果最(zui)終(zhong)回歸(gui)UNESCO，又将带来什麽(me)？

李又文认为，美国畢(bi)竟是在全球教科文领域具有相当影响力的国家(jia)，美国的“重返”将增加组织的普世性(xing)，也能增强美国自(zi)身(shen)在组织中的作用。

如果美国补缴会费，还能提高组织的总预算，增强组织的计劃(hua)实施能力。包括联合国教科文组织“非洲(zhou)优先计划”等涉(she)及发展中国家的项目有望得到落(luo)实。预算上升(sheng)还有利于组织增加職(zhi)员人數(shu)。

“需要补充(chong)的是，这个过程中会有一番(fan)博弈——美国希望把(ba)会费用于改善言(yan)论自由、記(ji)者(zhe)安全等优先领域。鉴于会员国共(gong)同决定会费去向，美国会联合一些(xie)国家，争取把錢(qian)投(tou)到它想要的地方。”李又文说。

在可能带来积极影响的同时，美国的“重返”也有一些令(ling)人警(jing)惕(ti)和不安的成分。

“尤其是美国公开表示重返UNESCO以遏(e)制中国影响力为目标，这样一来就(jiu)违背了组织的宗(zong)旨(zhi)，不利于增进国际合作和实现联合国2030年可持续发展议程。”李又文说，“如果美国要求会员国在自己(ji)和中国之间选边站(zhan)隊(dui)，更可能造成组织的不团结和分裂(lie)，削弱其影响力。”

张贵洪认为，UNESCO会不会像一些西(xi)方媒体说的，“成为中美竞争的又一个舞台”，取决于美国“重返”的真(zhen)正意圖(tu)。如果美国目光(guang)狹(xia)隘(ai)，僅(jin)仅把UNESCO作为与中国对抗(kang)的場(chang)所，采(cai)取霸(ba)权霸道(dao)霸淩(ling)做法，那(na)对于教科文组织将构成巨(ju)大沖(chong)擊(ji)，对于全球治理也是不利的。

“但(dan)如果美国能从国际社会和全人類(lei)共同利益(yi)出发，正確(que)看待(dai)联合国教科文组织以及中国的作用，那么中美仍(reng)然存(cun)在廣(guang)闊(kuo)的合作空间。”张贵洪说，“毕竟，UNESCO是一个聚(ju)焦(jiao)教科文事务的联合国专门机构，政治性没有那么突(tu)出。而且(qie)中美在教育、科学研究等领域存在共同利益与合作空间。中方也希望推动各项合作来緩(huan)和中美緊(jin)张关系(xi)。”

还有一種(zhong)担心是，隨(sui)着美国重返UNESCO，它会不会在人工智能等科技前沿(yan)领域对中国“使(shi)絆(ban)子(zi)”，使一系列科技、教育领域的规则制定朝(chao)着有利于美西方的方向发展？

张贵洪认为，这种可能性是存在的。以人工智能为例(li)，2021年，联合国教科文组织正式推出《人工智能倫(lun)理问题建(jian)议书》。“美国当然希望相关规制能够更符(fu)合自身利益。”

张贵洪说，作为应对，中国应当与印(yin)度、巴西等新興(xing)經(jing)濟(ji)体联合起来，在多边场合发聲(sheng)，使人工智能不仅为发達(da)国家服(fu)务，也为中小国家造福(fu)。通过实际行动減(jian)少(shao)不平(ping)等现象(xiang)，促进公平和包容(rong)的全球化。

李又文认为，中国一直在助力发展中国家在人工智能“賦(fu)能”教育领域的能力建設(she)，并关注非洲国家这方面的需要。未来可觀(guan)察(cha)美国重返UNESCO是否会对这一领域产生影响。

又一次“逛公园”？

如果美国如愿在7月“重返”，这次能在“群”里待多久(jiu)，也引起外界猜(cai)疑(yi)。毕竟美国明(ming)年迎(ying)来大选，特朗普是否卷(juan)土(tu)重来、再(zai)演(yan)“退群”戲(xi)碼(ma)还不好说。

而美国的“退群”前科更让外界放(fang)心不下，它不但两次退出UNESCO，还从上世紀(ji)80年代(dai)以来退出10多个国际组织或(huo)协议。反复橫(heng)跳(tiao)之间，美国对国际规则“合则用、不合则棄(qi)”的实用主義(yi)态度顯(xian)露(lu)无遗。

本月中旬，中国外交部就发出过这样的声音(yin)：作为国际组织的成员是很嚴(yan)肅(su)的事，美方不能把加入国际组织当作逛公园，更不能把国际组织当作地缘政治的博弈场。

张贵洪指出，多边主义具有雙(shuang)重性——既(ji)有民(min)主、平等、协商(shang)、合作、妥(tuo)协等價(jia)值屬(shu)性，也有提供(gong)商议平台的工具属性。美国更多地将多边主义作为一种工具来为自身私(si)利服务。另(ling)一方面，美国两黨(dang)的外交側(ce)重點(dian)也不同，政权更替(ti)会导致美国參(can)与国际多边治理平台的不穩(wen)定性。

李又文指出，美国常把“基于规则的国际秩(zhi)序(xu)”掛(gua)在嘴(zui)边，但带頭(tou)不遵(zun)守(shou)国际规则的就是它。“美国的国际治理能力、在专業(ye)方面的影响力是毋(wu)庸(yong)置(zhi)疑的，但在政治化操(cao)弄(nong)国际组织方面，它同样跑(pao)在前列。归根结底(di)，美国謀(mou)求建立以自身为核(he)心的国际秩序，因此在国际组织中表现为打壓(ya)他(ta)国、拉(la)幫(bang)结派(pai)，使它们屈(qu)从于美式价值观。这不符合以联合国为核心的国际体系、以国际法为基礎(chu)的国际秩序，也将使联合国的专门机构喪(sang)失影响力。”

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