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disibu：zhuce。shuruyanzhengmabingdianji【lijizhuce】anniu，yanzhengtongguohou，xitonghuitishizhucechenggong。zhichisuopinghoutaicaozuo，bingjubeiluyingongneng，youyuwulijiepaiqizuizhongdeshouhuzhizhanjiejuzhangwozainishouzhong，bianhuagengduodezhenrong，nulizhandaozuihou；xuanliyuyi，shuxingbaozhang【duoyemianbianji】羅(luo)誌(zhi)恒(heng)：債(zhai)務(wu)本(ben)身(shen)中(zhong)性(xing) 要(yao)看(kan)支(zhi)出(chu)結(jie)構(gou)和(he)效(xiao)率(lv)|首(shou)席(xi)對(dui)策(ce)

罗志恒系(xi)粵(yue)開(kai)證(zheng)券(quan)首席經(jing)濟(ji)學(xue)家(jia)、研(yan)究(jiu)院(yuan)院長(chang)，中國(guo)首席经济学家論(lun)壇(tan)理(li)事(shi)

記(ji)者(zhe) 梁(liang)相(xiang)宜(yi)

中央(yang)经济工(gong)作(zuo)會(hui)議(yi)兩(liang)次(ci)提(ti)及(ji)防(fang)範(fan)化(hua)解(jie)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)债务風(feng)險(xian)，再(zai)次強(qiang)調(tiao)統(tong)籌(chou)發(fa)展(zhan)與(yu)安(an)全(quan)。厘(li)清(qing)地方政府债务风险以(yi)及探(tan)尋(xun)應(ying)对之(zhi)道(dao)非(fei)常(chang)重(zhong)要。近(jin)期(qi)壹(yi)些(xie)專(zhuan)家圍(wei)繞(rao)债务尤(you)其(qi)是(shi)地方政府债务的(de)討(tao)论升(sheng)溫(wen)，其中核(he)心(xin)問(wen)題(ti)落(luo)在(zai)如(ru)何(he)看待(dai)當(dang)前(qian)地方政府债务，上(shang)級(ji)政府是否(fou)应該(gai)救(jiu)助(zhu)以及如何救助。前央行(xing)行长周(zhou)小(xiao)川(chuan)在最(zui)近的一次论坛上談(tan)到(dao)，“债务问题是個(ge)復(fu)雜(za)的问题，沒(mei)有(you)对所(suo)有国家都(dou)適(shi)用(yong)的妙(miao)方。”因(yin)此(ci)，研究中国经济问题，要借(jie)鑒(jian)西(xi)方经济学理论，但(dan)不(bu)能(neng)完(wan)全照(zhao)搬(ban)，要立(li)足(zu)中国本身做(zuo)文(wen)章(zhang)。

疫(yi)情(qing)三(san)年(nian)來(lai)，政府债务尤其是地方政府债务進(jin)一步(bu)擴(kuo)張(zhang)，如何看待地方债及其风险问题？隱(yin)性债务风险幾(ji)何？中央和省(sheng)级是否应该救助？怎(zen)麽(me)救？如何分(fen)工？如何根(gen)治(zhi)隐性债务？中国债务问题系统性风险爆(bao)发的可(ke)能性有多(duo)大(da)？第(di)一財(cai)经《首席对策》专訪(fang)粤开证券首席经济学家罗志恒。

罗志恒的主(zhu)要觀(guan)點(dian)：

债务上升问题要放(fang)在财政整(zheng)體(ti)運(yun)行角(jiao)度(du)来看

三方面(mian)因素(su)对地方债攀(pan)升影(ying)響(xiang)較(jiao)大

目(mu)前来看我(wo)国债务结构整体合(he)理 但有改(gai)进空(kong)間(jian)

隐性债务總(zong)体規(gui)模(mo)不小 “控(kong)增(zeng)量(liang) 化存(cun)量”是下(xia)一步主要工作

宏(hong)观層(ceng)面要避(bi)免(mian)隐性债务与财政金(jin)融(rong)风险的交(jiao)織(zhi)傳(chuan)遞(di)

微(wei)观层面關(guan)註(zhu)城(cheng)投(tou)平(ping)臺(tai)到期償(chang)债能力(li)

地方政府应做好(hao)债务甄(zhen)別(bie)區(qu)分

债务置(zhi)換(huan)和问責(ze)应同(tong)時(shi)进行 避免道德(de)风险

省级政府应主要承(cheng)擔(dan)地方债务的救助和治理工作

我国债务风险整体可控

债务上升问题要放在财政整体运行角度来看

三方面因素对地方债攀升影响较大

第一财经：感(gan)謝(xie)接(jie)受(shou)我們(men)的专访，最近有关於(yu)中国债务问题的讨论還(hai)是很(hen)熱(re)烈(lie)的，我们看到這(zhe)疫情三年来政府债务尤其是地方债的规模確(que)實(shi)是在进一步的扩大，怎么来看这个问题，它(ta)的风险有多大？

罗志恒：我認(ren)為(wei)债务本身是中性的。关鍵(jian)在于两个问题：其一是使(shi)用的支出结构和效率是什(shen)么樣(yang)的水(shui)平。如果(guo)說(shuo)妳(ni)的支出结构和效率是比(bi)较高(gao)的，那(na)么这種(zhong)债务我们是歡(huan)迎(ying)的，並(bing)不会推(tui)升我们债务的风险。其二(er)，我们要重視(shi)的，就(jiu)是这种债务所形(xing)成(cheng)的資(zi)產(chan)能否匹(pi)配(pei)上债务，以及这种资产所形成的現(xian)金流(liu)能不能夠(gou)覆(fu)蓋(gai)到期债务的问题。

债务的上升，还应该把(ba)它放在财政整体运行的角度来看。地方政府债务它是地方政府财政收(shou)入(ru)減(jian)支出的差(cha)額(e)後(hou)，还要扣(kou)掉(diao)中央对地方政府的轉(zhuan)移(yi)支付(fu)，也(ye)就是说政府收支差扣掉中央政府的转移支付后还有收支差，我就需(xu)要去(qu)舉(ju)债。这样我们就可以看到有三个因素在過(guo)去几年对地方政府债务的攀升有很重要的影响。

第一个是减稅(shui)降(jiang)費(fei)，使得(de)我们宏观税負(fu)下行，要么同等(deng)削(xue)减支出，要么同等推升债务；第二个是政府面臨(lin)复杂嚴(yan)峻(jun)形勢(shi)之下，我们的支出要剛(gang)性扩张，来对沖(chong)总需求(qiu)不足和穩(wen)定(ding)微观主体；第三个就是经济社(she)会风险的财政化，财政要去化解经济社会风险。所以要客(ke)观地去看待债务攀升形成的原(yuan)因，我想(xiang)这样的話(hua)才(cai)是一种更(geng)完整的客观的、理性的看待债务的方式(shi)。

目前来看我国债务结构整体合理 但有改进空间

第一财经：过去三年我们发了(le)而(er)且(qie)提前下发不少(shao)专項(xiang)债，还有特(te)别国债。你认为它的结构和效率怎么样？或(huo)者说你覺(jiao)得哪(na)些用在刀(dao)刃(ren)上了，哪些可能没有体现出它明(ming)顯(xian)的效果？

罗志恒：我认为总体上我国债务形成支出的总体结构是基(ji)本合理的。比如说您(nin)刚刚谈到特别国债的问题，2020年我们面临这样的一場(chang)罕(han)見(jian)的疫情大流行，我们要抗(kang)疫，我们的衛(wei)生(sheng)醫(yi)療(liao)支出是要保(bao)证的。我们还面临著(zhe)对微观主体居(ju)民(min)的幫(bang)助，同时受到冲擊(ji)的中小企(qi)業(ye)怎么辦(ban)？我们要对它采(cai)取(qu)相应的補(bu)貼(tie)。再者，我们需要实现高質(zhi)量发展，推動(dong)科(ke)技(ji)創(chuang)新(xin)，这也是需要去花(hua)錢(qian)的。

從(cong)我们整个财政支出结构的情況(kuang)来看，我们这些年用于民生支出的占(zhan)比，跟(gen)十(shi)年前比有明显的提升。所以这个结构是相对合理的。

我们的专项债发的规模也比较大，我们有必(bi)要通(tong)过这种積(ji)極(ji)的财政政策去扩张总需求，来对冲我们房(fang)地产投资的低(di)迷(mi)、消(xiao)费的低迷，这样的话才能够在弱(ruo)的需求情况之下，对经济有个托(tuo)底(di)，我想这也是相对合理的。

但是也存在着一些不足，就是要改进的一些地方。比如我们部(bu)分地方政府，它可能通过包(bao)裝(zhuang)的形式，把那些没有太(tai)多项目收益(yi)的项目，把钱投入到这些領(ling)域(yu)。導(dao)致(zhi)的一个结果就是专项债未(wei)来的收益是不足以去偿还这个债务的，那么这就导致了一些债务风险，或者说到期后的流动性风险。现在财政部門(men)在积极地要求各(ge)个地方，要加(jia)强项目的儲(chu)備(bei)，并且要優(you)先(xian)投入到储备项目质量比较高的地方去。

隐性债务总体规模不小 “控增量 化存量”是下一步主要工作

第一财经：显性债务相对来说透(tou)明一点，但是我们看到在樓(lou)市(shi)低迷，土(tu)地收入下滑(hua)的当下，隐性债务的风险是不是相对来说更大？

罗志恒：隐性债务的形成也是比较复杂的。我们目前比较公(gong)认的，隐性债务比较集(ji)中的就是城投公司(si)的平台化。

我们大概(gai)统計(ji)了一下，在2021年底的时候(hou)，根據(ju)城投公司年報(bao)的數(shu)据统计，大概有44.6萬(wan)億(yi)的城投有息(xi)债务。当然(ran)有的城投平台它转型(xing)是比较成功(gong)的，它已(yi)经转型成为戰(zhan)略(lve)性新興(xing)产业的战略投资者，有的它转型为保障(zhang)房建(jian)設(she)以及产业園(yuan)区开发等等。所以这44.6万亿裏(li)頭(tou)，我们还要剔(ti)除(chu)这些已经转型成为普(pu)通的国有企业。

那么剩(sheng)下的幹(gan)的是政府的或者说準(zhun)政府的活(huo)动，具(ju)备这种外(wai)溢(yi)性或者公益性比较强，那么这种我们可能把它叫(jiao)做隐性债务。从絕(jue)对规模来看，目前没有一个具体的数值(zhi)，但是总体上来看的话应该规模不小。主要风险点集中在哪里，这个是要我们下一步要做的工作，因为你到期风险还不上，那么这对我们是一个很大的问题。

宏观层面要避免隐性债务与财政金融风险的交织传递

微观层面关注城投平台到期偿债能力

第一财经：你怎么看主要风险点在哪里？

罗志恒：我想一个是宏观层面的风险，一个是微观层面的风险。

宏观层面的风险，要避免风险的传导。因为现在在地方财政比较困(kun)難(nan)的情况之下，我们一部分的城投平台又(you)承担了去拿(na)地的職(zhi)责，这就会使得财政风险和城投风险的交织。另(ling)外现在城投平台的负债，对应到另外一部分，就是金融機(ji)构的资产。如果说到期还不上，这就会往(wang)金融风险去蔓(man)延(yan)。

微观风险上，就是城投平台的到期偿债能力的下降，以及它自(zi)身经營(ying)效率的下降。我们可以看一下2014年以来到2021年，这种城投平台的ROE中位(wei)数已经降到了百(bai)分之一点几，而ROA总资产收益率已经降到了0.4%的水平。这样来看的话，偿债能力下降、盈(ying)利(li)能力下降、经营效率下降，这就潛(qian)藏(zang)着未来的风险。

地方政府应做好债务甄别区分

债务置换和问责应同时进行 避免道德风险

第一财经：各级财政壓(ya)力都大，风险也确实存在，这个时候我们就要探讨一个问题，到底救不救？

罗志恒：隐性债务的存在在一定意(yi)義(yi)上，它也是我们地方政府职能扩张的过程(cheng)，我们地方政府做了民生、基建，实实在在形成了道路(lu)、基建，拉(la)动了经济增长，讓(rang)经济运行得更有效率。从正(zheng)面的角度确确实实是有利的，那么我们确确实实也应该給(gei)予(yu)财政支持(chi)去解決(jue)这样的问题。

但是另一个方面我们也看到，有些债务的形成，它是在中央三令(ling)五(wu)申(shen)的情况之下仍(reng)然发生的。所以第一个，我们要做好这样的一个甄别和区分，哪些确确实实是因为财力不足所发生的，哪些确确实实是扭(niu)曲(qu)的政績(ji)观所导致的。

城投平台的债务，我们不能对所有的债务都不加区分地兜(dou)底。区分出隐性债务中哪些是本应该由(you)财政来承担的，我觉得可以对这部分做出置换，但是要有前提條(tiao)件(jian)，不能说你出了问题我就来兜底。前提条件是什么？问责。不允(yun)許(xu)有新增隐性债务，但是为什么还要增加？所以置换和问责是要同步进行的，就是要避免道德风险，處(chu)理好这种系统性风险和道德风险这样的一个问题。

省级政府应主要承担地方债务的救助和治理工作

第一财经：如果救的话，怎么救？省级、中央如何分工？

罗志恒：我们在省以下财政体制(zhi)改革(ge)文件中对縣(xian)级财力保障部分，谈了16个字(zi)，叫“区县为主，市级帮扶(fu)，省级兜底，中央激(ji)勵(li)”。我想这16个字对于债务问题也可以适用。对于这种风险，可以省级政府为單(dan)位来解决。

我们中国所謂(wei)的地方就是省级及以下政府，那么省级政府对于地方政府而言(yan)，它就是地方政府里高一级的行政机关，所以由它来统筹協(xie)调全省的财政资源(yuan)来解决。但是区县仍是最終(zhong)的责任(ren)人(ren)，就是说出了问题要问责，要形成严肅(su)的财政紀(ji)律(lv)。对于中央政府，更多的是从激励約(yue)束(shu)、制度把控和全局(ju)的视角来解决问题。

我国债务风险整体可控

第一财经：所以我们刚才讨论了很多，怎么看债务问题，怎么看风险，救不救，怎么救，在这个基礎(chu)上，中国债务的系统性风险爆发的可能性大不大？

罗志恒：我认为中国的这种风险总体还是可控的，我们的财政统筹能力是遠(yuan)比西方純(chun)粹(cui)的税收国家要强的。我们有土地，我们有大量的国有企业，因为有资产，所以可以支撐(cheng)更高的举债空间。跟国際(ji)其他(ta)经济体相比而言，我们还是有财政空间的。

那么财政空间取决于几个因素：第一个，取决于财政形势和财政风险，财政形势越(yue)严峻，风险越大，财政空间就越小。第二，经济性质，公有制的经济性质比其他的经济体的举债空间是大的。第三，貨(huo)幣(bi)金融環(huan)境(jing)，目前我们的货币政策还在正常化的階(jie)段(duan)，没有采取那种零(ling)利率、特别低利率的情况，我们还是有降的空间。

在这样的情况之下，我想我们的风险这一塊(kuai)总体还是可控的。当然局部地区比如一些欠(qian)发達(da)的地区，它的经济发展水平，它的财力水平，它过去举债的这种规模比较大，那么可能这些地区是需要我们去重点关注的，也是我们需要推动它进行产业结构的调整，来形成一个更好的良(liang)性的经济增长的循(xun)环，把它納(na)入到我们高质量发展的一个軌(gui)道上来。经济良性循环了，不再搞(gao)债务投资驅(qu)动，而是搞高科技驱动的，你自然而然的把蛋(dan)糕(gao)做大了之后，债务也不是什么问题了。vv返(fan)回(hui)搜(sou)狐(hu)，查(zha)看更多

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