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changgefenyiyihuodongjinxingzhong，lianxusizhoutiantianlinghongbaojingxinbianxieshiyi，hanzizhushiyinyongshuowenjiezizhegeshiyuanwenlizheng，zhunque；huanjingtansuoxunbao，hunzhanduijue，quanxinzhandoufangshilingrenrexuefeiteng。gerenzhishiguanli，duoduanshujuyuntongbuxuanzezijixihuandetupian，jinxingzhaocha，huirangnigengkuaidewanchengbutongderenwu，jiesuogengduobutongdewanfa。-殷(yin)劍(jian)峰(feng)：財(cai)政(zheng)的(de)“錢(qian)”去(qu)哪(na)了(le)?

殷剑鋒(feng)為(wei)浙(zhe)商(shang)銀(yin)行(xing)首(shou)席(xi)經(jing)濟(ji)學(xue)家(jia)、中(zhong)國(guo)首席经济学家論(lun)壇(tan)理(li)事(shi)

在(zai)上(shang)壹(yi)篇(pian)“为什(shen)麽(me)中国人(ren)不(bu)消(xiao)費(fei)”中，我(wo)們(men)看(kan)到(dao)，政府(fu)部(bu)門(men)收(shou)入(ru)占(zhan)比(bi)過(guo)高(gao)是(shi)我国居(ju)民(min)部门收入占比过低(di)乃(nai)至(zhi)居民消费率(lv)过低的主(zhu)要(yao)原(yuan)因(yin)。實(shi)際(ji)上，那(na)裏(li)的統(tong)計(ji)還(hai)低估(gu)了政府部门收入。如(ru)果(guo)考(kao)慮(lv)到在统计上被(bei)计入到企(qi)業(ye)部门收入、但(dan)实际上屬(shu)於(yu)政府部门收入的国有(you)土(tu)地(di)出(chu)讓(rang)金(jin)，那么，在2012至2020年(nian)間(jian)，政府部门收入占国民收入的比重(zhong)將(jiang)上升(sheng)到25%。

既(ji)然(ran)政府部门收入占比遠(yuan)远超(chao)过其(qi)他(ta)国家，那么，财政的“钱”都(dou)去哪了？回(hui)答(da)這(zhe)個(ge)問(wen)題(ti)需(xu)要對(dui)中国财政支(zhi)出的數(shu)據(ju)進(jin)行分(fen)析(xi)，而(er)这是一件(jian)頗(po)费周(zhou)章(zhang)的事情(qing)，因为中国财政支出的统计與(yu)其他国家都不太(tai)一樣(yang)。

1、打(da)開(kai)财政支出的黑(hei)箱(xiang)

财政支出包(bao)括(kuo)政府消费和(he)政府投(tou)資(zi)兩(liang)大(da)項(xiang)：

财政支出=政府消费+政府投资

其中，政府消费首先(xian)就(jiu)是一个從(cong)未(wei)被打开过的黑箱。按(an)照(zhao)我国国民賬(zhang)戶(hu)的统计規(gui)則(ze)，政府消费被界(jie)定(ding)为“政府部门为全(quan)社(she)會(hui)提(ti)供(gong)的公(gong)共(gong)服(fu)務(wu)的消费支出和免(mian)费或(huo)以(yi)較(jiao)低的價(jia)格(ge)向(xiang)居民住(zhu)户提供的貨(huo)物(wu)和服务的凈(jing)支出”。顯(xian)然，从字(zi)面(mian)上去理解(jie)，並(bing)不能(neng)知(zhi)道(dao)究(jiu)竟(jing)何(he)为政府消费，相(xiang)關(guan)统计也(ye)从未公布(bu)过政府消费的具(ju)體(ti)內(nei)容(rong)。

根(gen)据世(shi)界银行关于财政支出的统计口(kou)徑(jing)，政府消费主要是用(yong)于如下(xia)幾(ji)项的财政支出：“雇(gu)員(yuan)報(bao)酬(chou)”（compensation of employees）、“商品(pin)和服务支出”（goods and services expense）、 “補(bu)貼(tie)和其他轉(zhuan)移(yi)”（subsidies and other transfers）。但是，在世界银行对各(ge)国财政收入与支出的统计中，唯(wei)獨(du)沒(mei)有中国财政支出的数据（财政收入和政府負(fu)債(zhai)的数据都有）。

參(can)照世界银行的统计方(fang)法(fa)，本(ben)文(wen)根据国家统计局(ju)的资金流(liu)量(liang)表(biao)，并对照支出法GDP和财政部公布的数据对政府消费进行了推(tui)算(suan)。为了可(ke)閱(yue)讀(du)性(xing)，这里省(sheng)卻(que)了具体的技(ji)術(shu)細(xi)節(jie)，直(zhi)接(jie)給(gei)出统计的結(jie)果：

政府消费=勞(lao)動(dong)报酬支出+社保(bao)福(fu)利(li)救(jiu)助(zhu)支出+统计誤(wu)差(cha)

上式(shi)中，统计误差为支出法GDP中政府消费统计与本文统计的差額(e)，在2018至2020年三(san)年中统计统计误差平(ping)均(jun)不到5%。

在财政支出中，政府投资相对透(tou)明(ming)。政府投资包括两塊(kuai)：其一，政府的资本形(xing)成(cheng)，即(ji)政府直接从事的投资；其二(er)，政府的资本转移，即政府将资金转移给企业，通(tong)过企业间接进行的投资。

于是，整(zheng)个政府的支出就是：

政府支出=政府消费+政府投资

=（劳动报酬+社保福利救助+统计误差）+（资本形成+资本转移）

将本文统计的政府支出与财政部公布的财政支出进行对比，可以發(fa)現(xian)两者(zhe)几乎(hu)完(wan)全相等(deng)。例(li)如，2020年财政部公布的财政支出为24.57萬(wan)億(yi)，本文统计的政府支出为24.41万亿。所(suo)以，统计方法上應(ying)該(gai)没有问题。

觀(guan)察(cha)整个财政支出的结構(gou)，在 2012至 2020年间，基(ji)本上呈(cheng)现出“三分天(tian)下”的格局：劳动报酬占比 34%，社保福利救助占比 32%，投资（资本形成与资本转移之(zhi)和）占比 32%。至于统计误差，只(zhi)占2%。那么，这種(zhong)三分天下的财政支出结构是否(fou)合(he)理呢(ne)？以下我们将对比主要发達(da)国家和新(xin)興(xing)发展(zhan)中经济体的财政支出结构，揭(jie)示(shi)中国财政存(cun)在的问题。

2、财政支出的跨(kua)国比较

中国當(dang)下的财政体制(zhi)延(yan)續(xu)了1994年分稅(shui)制改(gai)革(ge)後(hou)建(jian)立(li)的基本框(kuang)架(jia)。在筆(bi)者的《金融(rong)大變(bian)革》一書(shu)中，将这种财政体制稱(cheng)为“增(zeng)長(chang)型(xing)财政体制”，以对应于成熟(shu)市(shi)場(chang)经济的公共财政体制。

除(chu)了央(yang)地分權(quan)结构存在差異(yi)外(wai)，两种财政体制的关鍵(jian)區(qu)別(bie)在于财政支出。在公共财政体制下，政府扮(ban)演(yan)的是“無(wu)形之手(shou)”的角(jiao)色(se)，主要職(zhi)責(ze)是为社会提供公共品，因而财政支出以社会福利支出为主。在增长型财政体制下，政府扮演的是“援(yuan)助之手”的角色，财政支出以政府投资为主，反(fan)映(ying)了发展中国家有为政府推动经济发展的主动作(zuo)为。

隨(sui)著(zhu)(zhe)经济发展和市场的成熟，财政体制最(zui)終(zhong)应该转向公共财政。然而，对15个发达和新兴发展中国家的比较表明，这种转向在很(hen)大程(cheng)度(du)上并没有发生(sheng)，甚(shen)至“援助之手”的职能也出现了异化(hua)。

从财政支出的跨国比较看，近(jin)些(xie)年中国财政体制呈现出三个特(te)點(dian)：

第(di)一，“摳(kou)门财政”

跨国比较的第一个发现是，中国财政的社会福利支出占比非(fei)常(chang)低。在 2012至 2020年间，中国福利支出占财政支出的比重只有 32%，在 15个国家中排(pai)名(ming)倒(dao)数第一。中国的福利支出占比低于发达国家体现了不同(tong)发展階(jie)段(duan)财政体制的差异，这尚(shang)可以理解，但是，低于发展水(shui)平相近的金磚(zhuan)国家、尤(you)其是发展水平比中国差很多(duo)的印(yin)度，就实在是不好(hao)意(yi)思(si)了。之前(qian)的报告(gao)已(yi)经指(zhi)出，中国居民消费率低的主要原因在于居民收入占国民收入的比重低，后者就同居民獲(huo)得(de)的社会福利收入较少(shao)有着直接关系(xi)。

第二，“投资财政”

跨国比较的第二个发现是，中国财政支出中用于投资的比重非常高。以新冠(guan)疫(yi)情前八(ba)年的平均数据看，全部投资中，中国的政府投资占比高达 36.5%，居于第二位(wei)的希(xi)臘(la)也高达 31%，日(ri)本和印度超过了 20%，剩(sheng)下 11个国家都在 20%以下。所以，中国政府投资的比重不僅(jin)高于发达国家，也高于发展阶段相近、甚至发展水平不如我们的国家。之前的报告已经指出，在中国 GDP的需求(qiu)结构中，投资率远远高于其他国家，这种发展模(mo)式難(nan)以为繼(ji)。这里我们看到，高投资率的背(bei)后是政府投资过多。

从政府投资占比的時(shi)间序(xu)列(lie)数据看，从 2002年到 2012年，期(qi)间雖(sui)然 2009年“四(si)万亿”短(duan)暫(zan)地提高了政府投资占比，但總(zong)体趨(qu)勢(shi)是私(si)人部门投资增速(su)远快(kuai)于政府投资增速，从而導(dao)致(zhi)政府投资占比不斷(duan)下降(jiang)。从 2012年开始(shi)，由(you)于政府投资增速的提升，政府投资占比长期穩(wen)定在 37%左(zuo)右(you)的水平。与同时期的美(mei)国相比，中国政府投资占比高出了 20个百(bai)分点。

第三，“吃(chi)飯(fan)财政”

跨国比较的第三个发现是，中国财政支出中人员费用的占比奇(qi)高。从 2012至 2020年的平均数据看，中国财政支出中雇员报酬占比高达 34%，与居于第二位的希腊相比，高出了 13个百分点，是其余(yu) 13个国家的 2倍(bei)到 5倍。这一特点显然就与有为政府的“援助之手”角色相悖(bei)了。

跨国比较的三个发现表明，中国政府支出的特征(zheng)并不仅仅是发展阶段差异所致，其背后是财政职能发生了嚴(yan)重异化。尤其是财政支出中政府投资占比较高、人员费用占比奇高的特征，这說(shuo)明，在过去多年间，政府这只“援助之手”已经幹(gan)了太多本应该交(jiao)给市场干的事情。

3、政府债务与财政赤(chi)字率

中国财政支出的三个特点不仅反映了财政职能的异化，也与近些年政府债务壓(ya)力(li)的不断加(jia)大有着直接的关系。财政支出的资金來(lai)源(yuan)首先是政府获得的可支配(pei)收入，如果收不抵(di)支，就得靠(kao)新增负债，即：

财政支出=政府可支配收入+新增负债

观察财政支出的资金来源中可支配收入和新增负债的比重，可以看到，在 2002年到 2012年间，财政支出总体的趋势是“量入为出”，政府可支配收入支撐(cheng)了絕(jue)大多数的政府支出。即使(shi)是 2009年“四万亿”，政府可支配收入也支撑了 90%的财政支出。所以，許(xu)多人将今(jin)天中国的政府债务问题歸(gui)咎(jiu)于 2009年“四万亿”导致的后遺(yi)癥(zheng)，这种说法并不正(zheng)確(que)。

事实上，政府支出对债务依(yi)賴(lai)程度的显著上升是在 2015年之后： 2015年政府可支配收入支撑的政府支出下降到不足(zu) 90%，同时，新增债务的比重不断上升，到了 2020年财政支出中只有 61%靠的是当年收入，剩下近 30%的支出依靠债务融资。

财政收不抵支，以至于财政支出对债务的依赖程度不断上升，这一方面与一如既往(wang)的“投资财政”有关，但另(ling)一方面，更(geng)主要的原因在于“吃饭财政”。观察2002年以来政府可支配收入中用于劳动报酬支出的比重，在2002年至2012年间，除了2009年“四万亿”政策(ce)期间有短暂上升，总体趋势是不断下降的。2015年之后，劳动报酬支出占政府可支配收入的比重不断上升，到2020年已经超过了60%。近些年公务员的工(gong)资收入没有大的提升（甚至可能是下降的），因此(ci)，财政劳动报酬支出的比重上升只能说明吃财政饭的人越(yue)来越多——这也解釋(shi)了为何近些年报考公务员如此熱(re)门。

除了债务压力之外，每(mei)年财政收不抵支的另一个后果就是实际发生的赤字率早(zao)已经超过了3%的赤字率紅(hong)線(xian)。观察利用资金流量表统计的赤字率（赤字率：资金流量表）和财政部统计的赤字率（赤字率：财政部统计），可以看到，1992年以来两种赤字率的走(zou)势完全相同，只是程度有差异，尤其是在经济遭(zao)遇(yu)沖(chong)擊(ji)时，前者更大。例如，在1998年亞(ya)洲(zhou)金融危(wei)機(ji)直至2003年期间，利用资金流量表统计的赤字率都超过了3%。自(zi)2015年之后，这一赤字率再(zai)次(ci)超过了3%，并且(qie)不断擴(kuo)大。实际上，在2020和2021年，即使是财政部统计的赤字率也过了3%的红线。所以，堅(jian)守(shou)3%的赤字率已经无意義(yi)，也无可能。

总之，1994年分税制建立起(qi)来的财政体制框架，在今天已经到了需要做(zuo)徹(che)底(di)改革的境(jing)地了。不仅财政的职能出现异化，而且，财权上收、事权和债务下放(fang)的央地财政关系也是当前地方政府债务困(kun)境的溯(su)源。返(fan)回搜(sou)狐(hu)，查(zha)看更多

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