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monizhenshideqiangjishengxiaojiaqiangyouxidairugan；haidaoqibingsupercellbanshouyouxiazaizhixuyaoyijianjiunengcaozuo，tongguoxiaoxindezouwei，bimianxianjingzhichiduozhongpifujiekou；henduojingdianwanfa，zhengtongguize，youzhitiyan，didaodeshenyangyouxi；羅(luo)誌(zhi)恒(heng)：積(ji)極(ji)發(fa)揮(hui)財(cai)政(zheng)在(zai)防(fang)範(fan)化(hua)解(jie)重(zhong)大(da)風(feng)險(xian)中(zhong)的(de)作(zuo)用(yong)

以(yi)下(xia)文(wen)章(zhang)來(lai)源(yuan)於(yu)中國(guo)财政 ，作者(zhe)《中国财政》

积极发挥财政在防范化解重大风险中的作用

粵(yue)開(kai)證(zheng)券(quan)首(shou)席(xi)經(jing)濟(ji)學(xue)家(jia)、研(yan)究(jiu)院(yuan)院長(chang) 罗志恒

黨(dang)的十(shi)八(ba)大以来，党中央(yang)堅(jian)持(chi)問(wen)題(ti)導(dao)向(xiang)和(he)底(di)線(xian)思(si)維(wei)，增(zeng)強(qiang)憂(you)患(huan)意(yi)識(shi)，提(ti)高(gao)防控(kong)能(neng)力(li)，著(zhe)力防范化解重大风险；党的十九(jiu)大把(ba)防范化解重大风险作為(wei)三(san)大攻(gong)坚戰(zhan)之(zhi)壹(yi)；党的二(er)十大基(ji)于国內(nei)外(wai)形(xing)勢(shi)的復(fu)雜(za)性(xing)繼(ji)續(xu)强調(tiao)必(bi)須(xu)增强忧患意识，坚持底线思维。财政是(shi)国家治(zhi)理(li)的基礎(chu)和重要(yao)支(zhi)柱(zhu)。近(jin)年(nian)来财政在防范化解重大风险中发挥了(le)重要作用，緩(huan)釋(shi)了财政风险，並(bing)立(li)足(zu)全(quan)局(ju)配(pei)合(he)化解了一系(xi)列(lie)经济社(she)會(hui)风险。2022年底的中央经济工(gong)作会議(yi)提出(chu)，“在有(you)效(xiao)支持高質(zhi)量(liang)发展(zhan)中保(bao)障(zhang)财政可(ke)持续和地(di)方(fang)政府(fu)債(zhai)務(wu)风险可控”“要防范化解地方政府债务风险，坚決(jue)遏(e)制(zhi)增量、化解存(cun)量”。全国财政工作会议提出，“积极穩(wen)妥(tuo)防范化解风险隱(yin)患，牢(lao)牢守(shou)住(zhu)不(bu)发生(sheng)系統(tong)性风险底线”，并對(dui)化解地方政府隐性债务、地方政府融(rong)資(zi)平(ping)臺(tai)公(gong)司(si)治理以及(ji)配合防范其(qi)他(ta)領(ling)域(yu)风险做(zuo)了重點(dian)部(bu)署(shu)。

财政在防范化解重大风险中发挥了重要作用

近年来，全球(qiu)變(bian)局加(jia)劇(ju)，逆(ni)全球化愈(yu)演(yan)愈烈(lie)，全球经济的運(yun)行(xing)邏(luo)輯(ji)從(cong)效率(lv)轉(zhuan)向安(an)全、全球產(chan)業(ye)鏈(lian)供(gong)給(gei)沖(chong)擊(ji)明(ming)顯(xian)增加，我(wo)国面(mian)臨(lin)斷(duan)链和“卡(ka)脖(bo)子(zi)”的风险上(shang)升(sheng)。国内在世(shi)紀(ji)疫(yi)情(qing)和经济增速(su)換(huan)擋(dang)的冲击下，總(zong)需(xu)求(qiu)不足是當(dang)前(qian)经济运行面临的突(tu)出矛(mao)盾(dun)，经济增速下行引(yin)发的经济社会风险上升。基于国内外形势的考(kao)慮(lv)，党中央將(jiang)防范化解重大风险置(zhi)于較(jiao)高位(wei)置，同(tong)時(shi)提出要更(geng)好(hao)统籌(chou)发展與(yu)安全，實(shi)現(xian)更加安全的发展。

财政积极服(fu)务保障党中央治国理政、当家理财。在宏(hong)觀(guan)经济持续下行、微(wei)观主(zhu)體(ti)面临重大挑(tiao)战时，推(tui)出了大規(gui)模(mo)減(jian)稅(shui)降(jiang)費(fei)及退(tui)税缓税缓费措(cuo)施(shi)，稳住市(shi)場(chang)主体，避(bi)免(mian)经济增速過(guo)快(kuai)下滑(hua)和失(shi)业率大幅(fu)攀(pan)升；通(tong)过專(zhuan)項(xiang)债等(deng)财政工具(ju)擴(kuo)大政府投(tou)资，帶(dai)動(dong)社会投资；通过研发费用加計(ji)扣(kou)除(chu)以及政府引导基金(jin)等推动经济高质量发展。对于地方政府债务风险尤(you)其是隐性债务风险，始(shi)終(zhong)坚持遏增量、化存量，强監(jian)管(guan)、嚴(yan)追(zhui)責(ze)，建(jian)立了常(chang)態(tai)化的跨(kua)部門(men)協(xie)同监管機(ji)制，地方政府隐性债务风险缓释可控，避免了财政风险向金融风险等蔓(man)延(yan)。面临突发的疫情冲击，财政积极有为，扩張(zhang)赤(chi)字(zi)，但(dan)又(you)避免了大水(shui)漫(man)灌(guan)，政府部门杠(gang)桿(gan)率总体上低(di)于国際(ji)主要经济体水平，有利(li)于增强财政的可持续性、提升防范化解风险的能力。

2023年财政面临以及要防范化解的重大风险

2023年我国经济社会发展面临新(xin)的情況(kuang)，财政形势与财政面临的风险也(ye)发生新的变化。总体上看(kan)包(bao)括(kuo)三個(ge)層(ceng)次(ci)：一是财政自(zi)身(shen)运行的风险，主要是财政緊(jin)平衡(heng)仍(reng)将继续，地方政府隐性债务的防范化解仍是重中之重；二是经济社会风险财政化，房(fang)地产风险、金融风险等需要财政发力配合化解，這(zhe)将進(jin)一步(bu)推升财政风险；三是制度(du)层面导致(zhi)财政风险尤其是债务上升的因(yin)素(su)，如(ru)政府職(zhi)能和支出责任(ren)范圍(wei)过大、政績(ji)和區(qu)域競(jing)爭(zheng)驅(qu)动依(yi)然(ran)沒(mei)有得(de)到(dao)根(gen)本(ben)性解决。伴(ban)隨(sui)国内外形势的不確(que)定(ding)性，需要防范的“黑(hei)天(tian)鵝(e)”等风险事(shi)件(jian)也将不断增加。

（一）财政运行风险：收(shou)支矛盾加剧，防范化解地方政府隐性债务仍是重中之重。近年来我国财政紧平衡的总体态势還(hai)将延续，主要源于经济下行、减税降费、支出剛(gang)性等。同时，伴随房地产市场长周(zhou)期(qi)拐(guai)点向下，土(tu)地出讓(rang)收入(ru)高歌(ge)猛(meng)进的时代(dai)結(jie)束(shu)，债务到期高峰(feng)陸(lu)续到来，总体上宏观税負(fu)过快下行、财政收支矛盾加剧。随着经济社会全面恢(hui)复常态化运行，经济将在低基數(shu)上持续恢复，但是仍面临一系列挑战和不确定性。全球经济下行导致外需对经济的貢(gong)獻(xian)将从正(zheng)转负，扩大内需成(cheng)为施策(ce)的重点。但是，消(xiao)费完(wan)全恢复并明显增长仍需一个过程(cheng)，要多(duo)渠(qu)道(dao)增加城(cheng)鄉(xiang)居(ju)民(min)收入和从解决消费意願(yuan)不足的问题；房地产风险猶(you)存；出口(kou)下行将带动制造(zao)业投资下行，导致财政收入恢复性增长的基础不牢。稳投资尤其是拉(la)动基建投资、化解房地产风险拉动房地产投资等重点工作需要保持较强的财政支出力度。从縱(zong)向的政府层次看，越(yue)到区縣(xian)，收支矛盾以及“三保”困(kun)難(nan)越突出，高度依賴(lai)中央对地方、省(sheng)級(ji)对地市区县的转移(yi)支付(fu)，否(fou)則(ze)流(liu)动性和支付风险可能出现。今(jin)年1—4月(yue)，一般(ban)公共(gong)預(yu)算(suan)收入同比(bi)较一季(ji)度大幅上升，但主要是基数效應(ying)，土地出让收入在去(qu)年负增长的基础上继续负增长。要对财政形势有清(qing)醒(xing)的認(ren)知(zhi)，一季度低增速、二季度高增速、三四(si)季度回(hui)落(luo)将会是今年收入形势的基本走(zou)势。

地方政府债务风险尤其是隐性债务风险是近年来治理的重中之重，部分(fen)省份(fen)还面临城投平台公司有息(xi)债务集(ji)中到期、经營(ying)效率下降、转型(xing)不暢(chang)等问题。这種(zhong)情况之下，城投债的集中到期以及部分地方政府土地出让收入等进一步下行，均(jun)可能引发金融机構(gou)的避险行为。同时，我国地方政府显性债务付息规模持续上升，导致债务付息支出增速较高，降低了财政统筹能力，不利于增强财政可持续性。

（二）经济社会风险财政化：房地产风险、金融风险等仍较突出。近年来我国经济社会风险向财政风险傳(chuan)遞(di)的傾(qing)向在提高，财政客(ke)观上承(cheng)擔(dan)了为经济社会风险兜(dou)底的角(jiao)色(se)。其一，房地产企(qi)业遭(zao)遇(yu)流动性困境(jing)，居民購(gou)房信(xin)心(xin)不足，房地产爛(lan)尾(wei)、房地产企业倒(dao)閉(bi)风险和房地产投资快速下行风险成为较大的经济风险。党中央采(cai)取(qu)了一系列紓(shu)困舉(ju)措促(cu)进房地产市场回暖(nuan)、提振(zhen)市场信心，部分地方政府采取成立纾困基金等方式(shi)“保交(jiao)樓(lou)”，这些(xie)举措增加了政府的支出责任。其二，金融风险在经济下行期暴(bao)露(lu)的可能性加大，为避免造成系统性风险，除了金融监管部门的處(chu)置措施外，财政还可能要先(xian)行墊(dian)付部分资金确保社会稳定。其三，城投风险与财政风险交織(zhi)。

（三）体制机制问题：政府与市场關(guan)系不畅，政府支出责任过大。从根本上看，财政要防范的重大风险是政府与市场关系不畅、政府支出责任过大，政绩考核(he)机制和地方政府間(jian)的竞争导致的刚性支出责任过大等问题。体制机制问题不解决，财政收支矛盾、地方政府债务风险问题将长期存在。

防范化解重大风险的财政政策建议

财政政策在防范化解重大风险上已(yi)有部分较好的做法(fa)可以延续并进一步加强，此(ci)外还要继续探(tan)索(suo)新的做法以更好、更有效率地防范化解风险，遏制增量风险、化解存量风险，守住不发生系统性风险的底线。

（一）防风险要基于促进高质量发展，发挥财政与其他政策的协同配合作用。一是防范化解风险要註(zhu)意平衡好与经济发展的关系，不能在防范化解风险中引发更大的风险。今年以来，经济恢复常态化运行，服务消费明显反(fan)彈(dan)，一季度经济恢复超(chao)预期。但进入4月以来，经济恢复節(jie)奏(zou)有所(suo)放(fang)缓，4月制造业PMI处于收縮(suo)区间，CPI和PPI物(wu)價(jia)指(zhi)数继续下行，青(qing)年人(ren)群(qun)调查(zha)失业率较高，规模以上工业利潤(run)仍负增长、应收賬(zhang)款(kuan)回收期明显拉长。这种经济形势意味(wei)着财政要继续发力，扩大总需求，要进一步落实对制造业、中小(xiao)微企业和个体工商(shang)戶(hu)等特(te)定群体的减税降费，要进一步加快专项债发行进度并投入到项目(mu)中。二是在经济社会风险与财政风险间建立防火(huo)墻(qiang)。当发生经济社会风险如房地产、金融风险时，首先在部门内解决问题，避免风险外溢(yi)。三是加强经济政策与非(fei)经济政策、财政与非财政政策的协同配合，非经济政策在提振信心和预期上可以发挥更大作用，为经济政策的发挥創(chuang)造更好的外部環(huan)境。今年1—4月，民间投资同比僅(jin)增0.4%，制造业投资增速下行，均反映(ying)出当前市场主体的信心仍不足，财政与其他政策要进一步从激(ji)发微观主体活(huo)力、提振信心与预期入手(shou)。

（二）增强财政资源统筹能力，優(you)化支出结构，强化债务管理。一是统筹财政资源，盤(pan)活存量资金，进一步发挥公有制经济的优势。二是稳定宏观税负，以支出政策为主、收入政策为輔(fu)。近年来我国宏观税负快速下行，2022年一般公共预算收入占(zhan)GDP比重下降至(zhi)16.8%，较2021年下降0.8个百(bai)分点，比2015年的高点下降5.3个百分点。快速下行的宏观税负导致政府财政汲(ji)取能力下降，未(wei)来要予(yu)以適(shi)时调整(zheng)。在微观主体的预期低迷(mi)情况下，企业和居民不愿意扩大投资和消费，收入政策难以促进经济增长，支出政策能直(zhi)接(jie)带来需求扩大，从而(er)促进经济循(xun)环。三是优化支出结构，提高支出效率。坚持有保有壓(ya)地调整结构，将有限(xian)的资金用于高质量发展的刀(dao)刃(ren)上，促进科(ke)技(ji)创新、改(gai)善(shan)民生福(fu)利提高和加强基础設(she)施建设投资等方面，减少(shao)一般性支出，进一步提高绩效管理水平。四是继续加大中央对地方、省对市县的财政转移支付，缓解财政运行中的收支矛盾和流动性支付风险。五(wu)是加强债务管理，促进地方政府隐性债务风险逐(zhu)步缓释。进一步加强问责，硬(ying)化预算約(yue)束，杜(du)絕(jue)新增隐性债务；对于存量债务，总体上通过与金融机构合理分担风险，通过市场化談(tan)判(pan)降低成本、优化期限结构，以时间换空(kong)间，避免集中到期引发资金链断裂(lie)问题；引导城投平台向国有企业转型，建立规范的公司治理架(jia)构，探索新的业务模式。

（三）改革(ge)体制机制，以市场化法治化清晰(xi)界(jie)定政府职能和支出规模。内外部环境的复杂性和经济发展階(jie)段(duan)决定了财政面临的风险将持续增加，防范化解风险的难度也将增加，要更多地采取改革的辦(ban)法来化解风险。具体到地方政府债务尤其是隐性债务问题上，要进一步清晰界定政府与市场关系，明确政府规模和支出责任，避免地方政府尤其是区县政府陷(xian)入到近乎(hu)無(wu)限责任的狀(zhuang)态。同时要建立起(qi)对地方政府更加包容(rong)、盡(jin)职免责的激勵(li)机制。

原(yuan)載(zai)于《中国财政》2023年第(di)12期

责任編(bian)辑：李(li)烝(烝)

值(zhi)班(ban)编辑：廖(liao)朝(chao)明 姚(yao)文萱(xuan)

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