五彩呼伦贝尔

<随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c>羅(luo)誌(zhi)恒(heng)丨(shu)中(zhong)國(guo)財(cai)政(zheng)的(de)未(wei)來(lai)：如(ru)何(he)化(hua)解(jie)财政困(kun)難(nan)？

罗志恒系(xi)粵(yue)開(kai)證(zheng)券(quan)首(shou)席(xi)經(jing)濟(ji)學(xue)家(jia)、中国首席经济学家論(lun)壇(tan)理(li)事(shi)

上(shang)篇(pian)《中国财政的家底(di)與(yu)余(yu)糧(liang)》主(zhu)要(yao)解決(jue)三(san)大(da)問(wen)題(ti)：壹(yi)是(shi)如何認(ren)知(zhi)财政是政治(zhi)经济学的集(ji)中體(ti)現(xian)？二(er)是2022年(nian)的财政形(xing)勢(shi)如何？三是如何理解2023年的财政政策(ce)以(yi)及(ji)展(zhan)望(wang)2023年财政形势？

本(ben)篇《中国财政的未来》是下(xia)篇，主要解决另(ling)外(wai)三大问题：一是未来财政面(mian)臨(lin)哪(na)些(xie)政治经济新(xin)形势？二是中央(yang)如何定(ding)調(tiao)十(shi)四(si)五(wu)期(qi)間(jian)的财稅(shui)体制(zhi)改(gai)革(ge)？三是短(duan)期、中長(chang)期分(fen)別(bie)需(xu)要從(cong)哪些角(jiao)度(du)解决财政面临的壓(ya)力(li)？我(wo)們(men)堅(jian)信(xin)，在(zai)黨(dang)中央的坚強(qiang)領(ling)導(dao)下，任(ren)何困难都(dou)只(zhi)會(hui)孕(yun)育(yu)更(geng)加(jia)强大的中国，财政困难亦(yi)不(bu)例(li)外。

一、未来财政体制改革面临新的政治经济形势

當(dang)前(qian)中国處(chu)於(yu)百(bai)年未有(you)之(zhi)大變(bian)局(ju)，逆(ni)全(quan)球(qiu)化和(he)民(min)粹(cui)主義(yi)甚(shen)囂(xiao)塵(chen)上，面临的形势較(jiao)以往(wang)更嚴(yan)峻(jun)。全面建(jian)成(cheng)小(xiao)康(kang)社(she)会已(yi)取(qu)得(de)勝(sheng)利(li)，全面建設(she)社会主义现代(dai)化国家的新征(zheng)程(cheng)开啟(qi)。财税体制要服(fu)从和服務(wu)于新的政治经济形势和国家戰(zhan)略(lve)。

一是全球经济下行(xing)具(ju)有周(zhou)期性(xing)和結(jie)構(gou)性原(yuan)因(yin)，逆全球化和脫(tuo)鉤(gou)斷(duan)鏈(lian)等(deng)將(jiang)對(dui)中国经济造(zao)成较大沖(chong)擊(ji)。“十四五”期间的全球经济从“低(di)增(zeng)长、低通(tong)脹(zhang)、低利率(lv)和高(gao)債(zhai)务”的三低一高模(mo)式(shi)轉(zhuan)变為(wei)“低增长、高通胀、高利率、高债务”。全球经济面临人(ren)口(kou)老(lao)齡(ling)化、貧(pin)富(fu)分化加劇(ju)和貿(mao)易(yi)摩(mo)擦(ca)的压制，对中国的出(chu)口需求(qiu)產(chan)生(sheng)较大冲击；脱钩断链等导致(zhi)中国可(ke)能(neng)面临供(gong)給(gei)冲击，引(yin)發(fa)供應(ying)链的不穩(wen)定。

二是国內(nei)資(zi)源(yuan)稟(bing)賦(fu)和发展階(jie)段(duan)发生重(zhong)大变化，经济增速(su)将繼(ji)續(xu)下臺(tai)阶，税收(shou)收入(ru)和土(tu)地(di)出讓(rang)收入增速都将下行，财政收入高增速時(shi)代已遠(yuan)去(qu)。2022年我国人口見(jian)頂(ding)回(hui)落(luo)，将从需求端(duan)、供给端共(gong)同(tong)导致潛(qian)在经济增速下降(jiang)；同时，人口见顶回落意(yi)味(wei)著(zhu)(zhe)房(fang)地产市(shi)場(chang)不再(zai)擁(yong)有人口總(zong)量(liang)增加的增量需求，房地产市场下行拐(guai)點(dian)到(dao)来，影(ying)響(xiang)房地产相(xiang)關(guan)税收收入和土地出让收入。尤(you)其(qi)是部(bu)分人口流(liu)出的區(qu)域(yu)，将面临经济增长乏(fa)力和财政收入不足(zu)的问题。中国经济的发展邏(luo)輯(ji)将實(shi)现五大转变：从先(xian)富转向(xiang)共富，从效(xiao)率转向公(gong)平(ping)，从速度转向安(an)全，从側(ce)重资本到保(bao)護(hu)勞(lao)動(dong)，从房地产繁(fan)榮(rong)走(zou)向科(ke)技(ji)强国。這(zhe)種(zhong)发展逻辑的转变对经济增长、税基(ji)结构和支(zhi)出结构都将产生重大变化。

三是政策间的合(he)成謬(miu)誤(wu)对企(qi)業(ye)经營(ying)的冲击，迫(po)使(shi)減(jian)税降費(fei)持(chi)续維(wei)持在较大規(gui)模，导致宏(hong)觀(guan)税負(fu)持续下降，财政汲(ji)取能力下降。国家税务总局數(shu)據(ju)顯(xian)示(shi)，“十三五”期间累(lei)計(ji)减税降费规模達(da)到7.6萬(wan)億(yi)元(yuan)，规模力度较大。推(tui)出新的减税降费成为市场主体遭(zao)遇(yu)内外部冲击时的政策应对，但(dan)这不利于税制運(yun)行的稳定、不符(fu)合税收法(fa)定，也(ye)不利于宏观税负的稳定。企业面临的劳动力成本和能源、電(dian)力等壟(long)断性成本上升(sheng)对冲了(le)减税降费帶(dai)来的成本下降。極(ji)個(ge)别地方(fang)部分运动式、一刀(dao)切(qie)的政策导致企业預(yu)期和信心(xin)不振(zhen)，导致企业追(zhui)加投(tou)资、居(ju)民擴(kuo)張(zhang)消(xiao)费的積(ji)极性不足，此(ci)时的减税降费雖(sui)然(ran)推升了债务，但拉(la)动经济增长的作(zuo)用(yong)有限(xian)。这就(jiu)是非(fei)财政政策冲击导致财政政策陷(xian)入“减税降费陷阱(jing)”。

四是人口老龄化冲击社保並(bing)产生财政压力。人口老龄化速度加快(kuai)以及養(yang)老金(jin)支出標(biao)準(zhun)提(ti)高（通胀上升以及提高养老金水(shui)平）导致社保压力较大。这种冲击在“十四五”期间伴(ban)隨(sui)劳动年龄人口将更加显著。

五是人口流动对财政体制产生冲击。人口流动导致社保等公共服务提供必(bi)須(xu)从基于靜(jing)態(tai)和戶(hu)籍(ji)人口转向基于动态和以常(chang)住(zhu)人口为主要依(yi)据，与之对应的事權(quan)和支出責(ze)任劃(hua)分、转移(yi)支付(fu)制度、基本公共服务提供要做(zuo)出相应的调整(zheng)。否(fou)則(ze)大量的转移支付撥(bo)付到人口流出地区，一方面导致人口流出地的公共产品(pin)和服务的閑(xian)置(zhi)浪(lang)费，另一方面导致人口流入地的公共产品和服务供应不足，不利于推進(jin)農(nong)民工(gong)市民化进程和以人为本的城(cheng)鎮(zhen)化。

六(liu)是数字(zi)经济和服务业占(zhan)比(bi)提高冲击工业经济时代的财税体制。当前的经济統(tong)计制度和财政制度更多(duo)是基于工业时代，数字经济占比逐(zhu)步(bu)提高并将在未来成为主导，相应的财政体制要做出调整，税源、税基要做新的界(jie)定。

七(qi)是经济运行的不確(que)定性和風(feng)險(xian)越(yue)来越高，对市场主体的冲击越来越大，政府(fu)与市场邊(bian)界划分清(qing)晰(xi)的难度加大，统籌(chou)发展和安全对财政提出更高要求。当市场主体面临的风险越来越大、越来越多，并逐步演(yan)化为公共风险时，政府職(zhi)能範(fan)圍(wei)扩大、支出责任范围扩大，有演化为“無(wu)限责任”的趨(qu)势。但这可能過(guo)度透(tou)支财政空(kong)间。提高发展的安全性，统筹发展和安全，财政既(ji)要支持产业链安全、突(tu)破(po)“卡(ka)脖(bo)子(zi)”领域，又(you)要维持财政可持续性、化解债务风险，确保财政自(zi)身(shen)的安全。财政政策力度必须为以後(hou)的不确定性预留(liu)空间，确保财政可持续性。

八(ba)是构建新发展格(ge)局、推动高質(zhi)量发展等重大国家战略对财政保障(zhang)提出了更高的要求，更加考(kao)驗(yan)财政的统筹能力和服务保障能力。财政影响生产分配(pei)流通消费各(ge)環(huan)節(jie)、影响供需兩(liang)端、影响国内大循(xun)环和国際(ji)雙(shuang)循环，财政必须在围繞(rao)加快培(pei)育完(wan)整内需体系、加快科技自立(li)自强、推动产业链供应链優(you)化升級(ji)、加快农业农村(cun)现代化、改善(shan)人民生活(huo)品质、牢(lao)牢守(shou)住安全发展底線(xian)等方面做出貢(gong)獻(xian)。

二、中央如何定调“十四五”期间财税体制改革？

党的十九(jiu)屆(jie)五中全会審(shen)議(yi)通过了《中共中央关于国民经济和社会发展的第(di)十四个五年规划的建议》，明(ming)确指(zhi)出了财税体制未来的改革方向，即(ji)“建立现代财税金融(rong)体制。加强财政资源统筹，加强中期财政规划管(guan)理，增强国家重大战略任务财力保障。深(shen)化预算(suan)管理制度改革，强化对预算編(bian)制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算約(yue)束(shu)和績(ji)效管理。明确中央和地方政府事权与支出责任，健(jian)全省(sheng)以下财政体制，增强基層(ceng)公共服务保障能力。完善现代税收制度，健全地方税、直(zhi)接(jie)税体系，优化税制结构，適(shi)当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。健全政府债务管理制度。”《国民经济和社会发展的第十四个五年规划》对此做了进一步部署(shu)落实。

党的二十大報(bao)告(gao)提出：“健全宏观经济治理体系，发揮(hui)国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和貨(huo)幣(bi)政策協(xie)调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基礎(chu)性作用和投资对优化供给结构的关鍵(jian)作用。健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。”

上述(shu)每(mei)項(xiang)要求都是復(fu)雜(za)的系统工程，概(gai)要言(yan)之就是建立现代财税制度，包(bao)括(kuo)预算、税制、中央与地方关系三个方面的内容(rong)。

（一）预算方面，所(suo)有政府收入要納(na)入预算管理，强化对支出标准和支出绩效的管理，防(fang)范化解地方债务风险

第一，政府憑(ping)借(jie)政治权力的税收收入和作为产权所有人的收入都应当全部纳入预算管理。但是目(mu)前政府产权收入僅(jin)仅包括土地以及部分资源产生的收入，要进一步扩大到其他(ta)资源，避(bi)免(mian)国家所有的资源成为个别地方享(xiang)有的资源。

第二，在收入增速下行与支出剛(gang)性不减的环境(jing)下，预算管理要加强统筹财政资源。

第三，财政支出要标准化，提高财政支出绩效，进一步优化财政支出结构、提高支出效率，把(ba)有限的财政资金用在刀刃(ren)上。政府收支尤其是支出体现国家战略和政策方向，要加强对预算编制的宏观指导，确保国家重大战略落地。

第四，进一步扩大预算公开的范围，提高公开的时效性和规范统一性，以促(cu)进纳税人更好(hao)地監(jian)督(du)政府。当前省级政府预算公开有较大进步，但地市和区縣(xian)级预算公开還(hai)存(cun)在公开不及时、公开范围不夠(gou)、公开内容不规范统一等问题。

第五，遏(e)制隱(yin)性债务增量，化解存量，健全政府债务管理制度。

（二）中央与地方关系方面，近(jin)年来針(zhen)对基本公共服务等领域划分了中央与地方的事权和支出责任，但共同事权规模仍(reng)较大，部分领域事权和支出责任要进一步明确

1994年分税制改革主要划分的是中央与地方的收入关系；2016年以来中央与地方事权和支出责任在基本公共服务、醫(yi)療(liao)衛(wei)生、科技、教(jiao)育、交(jiao)通运輸(shu)、生态环境等领域做了进一步的划分，但是共同事权和支出责任以及專(zhuan)项转移支付仍存在较大规模。国防安全、大江(jiang)大河(he)治理、收入分配等领域还部分地存在事权和支出责任下移的情(qing)況(kuang)。部分省份(fen)如北(bei)京(jing)地域范围内政务服务、国际交往等中央地方事权支出责任划分还不够清晰合理。

2022年6月(yue)出台的《国务院(yuan)辦(ban)公廳(ting)关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，完善省以下财权与事权和支出责任划分，进一步推进构建权责清晰、财力协调、区域均(jun)衡(heng)的省以下财政体制，但是如何实现统一规范与因地制宜(yi)仍是下阶段的重大課(ke)题；部分省份越到基层，基本公共服务的保障越难。

（三）税制方面，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重

营改增后，由(you)于调整了增值(zhi)税收入分配比例，地方政府一般(ban)公共预算收入占全国比重总体平稳，约53%左(zuo)右(you)。但是，主要构成是增值税、企业所得税和个人所得税的共享税，地方税种不足。事实上，有限的税种必然难以一一对应到每级政府；以及无论增值税划给地方还是中央均会导致中央地方收入比例畸(ji)高或(huo)畸低，因此共享税可能是未来方向，构建地方税体系可能难以推进。

提高直接税比重主要是财产税和所得税，在房地产税尚(shang)未推出的情况下难度较大，同时个人所得税改革增加了专项附(fu)加抵(di)扣(kou)，纳税人群(qun)大幅(fu)减少(shao)。此外，提高直接税需要良(liang)好的纳税意識(shi)。总体上，税制改革有以下相对确定的方向：

第一，未雨(yu)綢(chou)繆(mou)考慮(lv)房地产相关税种和土地出让收入下行带来的财政收入冲击，因此房地产税的推出是大势所趋。鑒(jian)于当前房地产仍在緩(huan)慢(man)恢(hui)复阶段，待(dai)房地产企业逐步走出困境和居民部門(men)信心逐步恢复后的适当时機(ji)，推动試(shi)点真(zhen)正(zheng)落地，发挥筹集财政收入、调节社会公平的作用。同时要做好与目前房地产相关税种（房产税、土地增值税、契(qi)税、耕(geng)地占用税、城镇维护建设税等）的整合工作。

第二，个人所得税改革从分類(lei)与綜(zong)合相结合的征收模式徹(che)底走向综合征收。其中，非劳动所得（财产转让、偶(ou)然所得等）逐步纳入综合所得；免征額(e)不能再大幅提高，必须确保一定规模的纳税人群，否则纳税人群大幅减少的结果(guo)必然是直接税体系和纳税人意识难以真正建立；降低最(zui)高边际税率45%的税率，提高税收遵(zun)从度，寬(kuan)税基、低税率、严征管是未来方向。

第三，改革消费税，将消费税征税范围从煙(yan)、酒(jiu)、汽(qi)車(che)为主拓(tuo)展到高端服务业比如高端会所和酒店(dian)，征税环节从生产环节后移至(zhi)消费环节，并逐步下划给地方，充(chong)实地方税源。

第四，提高资源税、环境税税率，体现綠(lv)色(se)发展理念(nian)和高质量发展导向。

第五，探(tan)索(suo)数字经济和服务业经济时代下的税收问题。

三、如何化解财政困难、避免财政困境？

上述是从建立现代财税制度角度的分析(xi)，是从国家治理体系和治理能力现代化的角度；但是如何化解财政緊(jin)平衡，增强财政可持续性是个更为现实的问题。短期要开源节流解决财政收支矛(mao)盾(dun)，但是不规范的开源节流可能导致惡(e)化长期形势，比如收过頭(tou)税恶化经济活力、弱(ruo)化基本公共服务提供、债务攀(pan)升等。中长期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，走出财政困境。站(zhan)在更长远的角度，财政必须站在国家治理和国家战略的高度而(er)非賬(zhang)房先生的視(shi)角出发，要立足人口老龄化、促进共同富裕(yu)、高质量发展、构建统一大市场、推动科技强国建设、充分调动中央和地方、企业、科学家各方面积极性的角度构建新的财政和税收制度。

从长期看(kan)，必须深化改革，理清政府与市场关系簡(jian)政放(fang)权、精(jing)兵(bing)简政裁(cai)撤(che)冗(rong)員(yuan)、深化行政体制、财政税收体制、社保制度改革。但是改革要觸(chu)动利益(yi)，不论是削(xue)减支出还是裁撤冗员，均需要考虑既得利益群体的反(fan)对，财政改革的“财”好解决，“政”是最难的，需要政治勇(yong)氣(qi)和魄(po)力，也要講(jiang)究(jiu)藝(yi)術(shu)，妥(tuo)善安置改革对象(xiang)以贏(ying)得改革支持、减少改革阻(zu)力和陣(zhen)痛(tong)。1998年国企改革导致的下崗(gang)，通过房改和加入WTO釋(shi)放的紅(hong)利吸(xi)收，未来的改革要同步匹(pi)配好尋(xun)找(zhao)新的经济增长点。

第一，厘(li)清政府与市场关系，界定政府职责与规模。其一，深化行政事业單(dan)位(wei)改革，强化绩效管理。如果政府长期大包大攬(lan)，家长制的大政府必然收支龐(pang)大。只有简政放权，市场的歸(gui)市场，政府的归政府，大量的事业单位要麽(me)回归非盈(ying)利机构，要么走向市场自负盈虧(kui)。其二，对人口流出地区的区县实施(shi)合并，减少财政供养人员，但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商(shang)环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。

第二，深化财政体制改革，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，逐步上收事权和支出责任至中央政府和省级政府。真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，“办多少事，花(hua)多少錢(qian)”；近年来，共同富裕、区域协调发展、构建统一大市场等越发重要，对于经济发展和公平都有至关重要的意义，而这些往往是外部性较强的领域，应該(gai)由更高层级政府来履(lv)行相应事权和支出责任。强化预算绩效管理，提高支出的效率和效果。优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”，转向教育、医疗、养老以及新型(xing)基建，增加对“人”的投资与消费，促进人口数量走向素(su)质红利。近年来我国用于社保就业、医疗的财政支出占比有所增加，用于交运、农林(lin)水等基建类支出占比有所下降，支出结构在优化，2022年社保就业、教育、医疗三者(zhe)分别占财政支出比重为14.1%、15.1%和8.7%，合计占比37.9%，较2013年提高6个百分点，但仍远低于美(mei)国、德(de)国等发达经济体。

第三，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核(he)激(ji)勵(li)约束制度和财政評(ping)估(gu)制度，避免中央对地方多元目标考核导致地方支出责任持续扩张。

第四，建立政策出台前评估和实施效果的问责机制，避免各领域风险蔓(man)延(yan)至财政，避免风险财政化透支财政空间。政策出台前后要同时考虑对财政收支的影响。

第五，深化社保制度改革，避免社保长期过度依賴(lai)一般公共预算補(bu)貼(tie)。问题的解决不在于提高社保繳(jiao)费率加重企业负擔(dan)，而在于提高国有资产划转社保的比例和资产质量、发挥养老保障体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱(zhu)（商业保险）的重要作用实现多层次(ci)积累、提高养老保险基金的投资收益、盡(jin)快全面放开计划生育、适时适当推遲(chi)法定退(tui)休(xiu)年龄。

第六，尽快稳定宏观税负，减税降费要从追求数量转向效果，選(xuan)擇(ze)对普(pu)通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和縮(suo)小贫富差(cha)距(ju)的税种进行结构性加税。有必要重新反思(si)和评估大规模减税降费的效果，要从是否有利于新发展格局的构建、是否有利于科技創(chuang)新，是否有利于市场的活躍(yue)和经济社会稳定来落实减税降费。

第七，优化债务区域结构，适度放宽都市圈(quan)城市群以及人口流入地区的舉(ju)债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠(gang)桿(gan)，稳定杠杆率而非稳定杠杆絕(jue)对数。

第八，优化债务性质结构，实事求是面对风险。提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重，发行长期建设国债。提高国债比重，一方面拉长债务周期、降低债务付息(xi)成本，缓解地方政府债务压力，同时还能够完善国债市场。提高地方政府一般债比重，降低地方政府专项债比重，将避免缺(que)乏项目收益的项目被(bei)包裝(zhuang)为有现金流的项目，提前让风险显性化。发行长期建设国债支持外部性较强、受(shou)益范围较大的重大基础设施工程。由此，实现资金的投向与资金性质匹配，实现目的与手(shou)段的匹配，即地方政府公共服务的收支差由地方一般债支持，有专项收益的项目通过地方专项债支持，缺乏项目收益但屬(shu)于国家重大建设工程通过长期建设国债彌(mi)补。

第九，强化财政与金融配合。财政为主，货币金融环境从数量和價(jia)格支持财政，以更好发挥财政政策效果，避免财政政策单打(da)一。返(fan)回搜(sou)狐(hu)，查(zha)看更多

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