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<随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c><随心_句子c>羅(luo)誌(zhi)恒(heng)丨(shu)如(ru)何(he)看(kan)待(dai)地(di)方(fang)債(zhai)務(wu)：形(xing)勢(shi)與(yu)應(ying)對(dui)

罗志恒系(xi)粵(yue)開(kai)證(zheng)券(quan)首(shou)席(xi)經(jing)濟(ji)學(xue)家(jia)、研(yan)究(jiu)院(yuan)院長(chang)，中(zhong)國(guo)首席经济学家論(lun)壇(tan)理(li)事(shi)

2023年(nian)2月(yue)21日(ri)，中国首席经济学家论坛發(fa)起(qi)的(de)“復(fu)蘇(su)2023”線(xian)上(shang)系列(lie)訪(fang)談(tan)直(zhi)播(bo)活(huo)動(dong)，邀(yao)請(qing)粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒圍(wei)繞(rao)“地方债务的形势与应对”問(wen)題(ti)，進(jin)行(xing)了(le)主(zhu)旨(zhi)演(yan)講(jiang)。

核(he)心(xin)觀(guan)點(dian)：

——認(ren)識(shi)债务風(feng)險(xian)要(yao)放(fang)在(zai)財(cai)政(zheng)整(zheng)體(ti)運(yun)行的角(jiao)度(du)，债务是(shi)除(chu)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付(fu)外(wai)地方财政收(shou)支缺(que)口(kou)的重(zhong)要彌(mi)補(bu)方式(shi)，源(yuan)於(yu)财力(li)与支出(chu)責(ze)任(ren)的缺口。财力和(he)支出责任出現(xian)的壹(yi)些(xie)變(bian)化(hua)，快(kuai)速(su)推(tui)升(sheng)了地方政府(fu)债务。

——债务本(ben)身(shen)並(bing)不(bu)是风险，问题的關(guan)鍵(jian)是债务的支出結(jie)構(gou)与效(xiao)率(lv)、债务期(qi)限(xian)结构与现金(jin)流(liu)的匹(pi)配(pei)，是否(fou)形成(cheng)了優(you)質(zhi)的資(zi)產(chan)和充(chong)裕(yu)的现金流，是否产生(sheng)期限錯(cuo)配的问题。

——地方债务的形成原(yuan)因(yin)复雜(za)，包(bao)括(kuo)体制(zhi)性(xing)原因，又(you)经過(guo)经年累(lei)月的積(ji)累，解(jie)決(jue)也(ye)非(fei)一朝(chao)一夕(xi)可(ke)以(yi)完(wan)成。尤(you)其(qi)是當(dang)前(qian)地方债务风险、金融(rong)风险和社(she)會(hui)风险交(jiao)織(zhi)，需(xu)要註(zhu)意(yi)處(chu)置(zhi)的力度和節(jie)奏(zou)。

如何看待地方政府债务

（一）如何看待当前的分(fen)歧(qi)？

当前关于地方政府债务有(you)許(xu)多(duo)不同(tong)观点，有專(zhuan)家认為(wei)地方政府债务包括城(cheng)投(tou)债，是有功(gong)勞(lao)、有利(li)益(yi)的一種(zhong)城市(shi)经營(ying)模(mo)式。有专家則(ze)认为，地方政府债务弊(bi)端(duan)明(ming)顯(xian)，现已(yi)到(dao)了不能(neng)进行下(xia)去(qu)的狀(zhuang)況(kuang)，其可能類(lei)似(si)于“鴉(ya)片(pian)”，未(wei)來(lai)不可持(chi)續(xu)。

对此(ci)，我(wo)有兩(liang)個(ge)基(ji)本认知(zhi)：第(di)一，对错本身意義(yi)不大(da)，最(zui)重要的是我們(men)怎(zen)樣(yang)讓(rang)社会各(ge)方凝(ning)聚(ju)更(geng)多共(gong)识，求(qiu)到一个公(gong)約(yue)數(shu)，然(ran)後(hou)共同在发展(zhan)中解决问题，而(er)不是在爭(zheng)论中解决问题。地方债务和城投债务在中国经济发展中有利有弊，在不同的時(shi)期利弊的体现方式、重要性程(cheng)度不一样。在新(xin)常(chang)態(tai)之(zhi)前，主要体现为利大于弊，在高(gao)质量(liang)发展背(bei)景(jing)下弊端越(yue)来越凸(tu)显。第二(er)，歷(li)史(shi)的成功并不代(dai)表(biao)未来，也就(jiu)是說(shuo)历史上的這(zhe)种模式在未来到底(di)能不能持续，需要观察(cha)和思(si)考(kao)。

市場(chang)上关于地方政府债务的分歧較(jiao)大，可能与視(shi)角有关系。比(bi)如站(zhan)在当期回(hui)報(bao)率還(hai)是站在长期回报率的不同视角会有分歧，当妳(ni)只(zhi)看当期回报率，可能看到当期把(ba)基建(jian)“砸(za)下去”后，沒(mei)有立(li)刻(ke)獲(huo)得(de)现金流的相(xiang)应回报。但(dan)是站在长期角度，例(li)如把路(lu)修(xiu)好(hao)后，让山(shan)溝(gou)沟裏(li)的商(shang)品(pin)能夠(gou)賣(mai)出去，让遠(yuan)方的寫(xie)字(zi)樓(lou)也能吃(chi)到新鮮(xian)的蔬(shu)果(guo)，这就促(cu)进了社会福(fu)利的改(gai)善(shan)，提(ti)高了经济运行效率，这需要更长的周(zhou)期才(cai)能体现。又如还存(cun)在微(wei)观回报率和宏(hong)观回报率、经济回报率与綜(zong)合(he)回报率、靜(jing)态与动态回报率的區(qu)分，这些都(dou)是站在完全(quan)不同视角的分歧。

对一个微观主体尤其市场主体而言(yan)，是要过日子(zi)的，要受(shou)到市场法(fa)则的约束(shu)，那(na)就是欠(qian)债还錢(qian)，还不上就破(po)产清(qing)算(suan)。比如对城投平(ping)臺(tai)来讲，你不能在借(jie)钱的时候(hou)说自(zi)己(ji)是普(pu)通(tong)国企(qi)，还钱的时候卻(que)说我幫(bang)政府幹(gan)活，不能逼(bi)我还债。那样的話(hua)，微观主体在市场上怎麽(me)能够存在？他(ta)怎么去接(jie)受市场经济基本法则的约束？如果不能约束，这个主体就不能够、也不应該(gai)存在，換(huan)句(ju)话说宏观分析(xi)最后还是要落(luo)到微观主体的经营行为。若(ruo)你本身是普通国企，借债时应该发布(bu)三(san)張(zhang)报表，充分披(pi)露(lu)信(xin)息(xi)；但實(shi)際(ji)上地方政府有很(hen)多活要干，可能国家的預(yu)算支持不了，所(suo)以通过平台来干政府的活。这就是问题所在，干政府的事情(qing)，为什(shen)么不直接通过财政资金的方式来解决？为什么不通过一般(ban)债和地方政府专項(xiang)债的方式来解决？或(huo)者(zhe)说通过发行国债来转移地方政府来解决问题？所以你干的这个事情是市场的活，还是政府的活？这在一开始(shi)就要弄(nong)清楚(chu)。如果说你是自負(fu)盈(ying)虧(kui)的市场主体，你干的活就徹(che)底通过競(jing)争来获取(qu)收益，不行你就破产。否则城投出了问题时，貿(mao)然推动隱(yin)性债务置换，财政毫(hao)無(wu)原则地去救(jiu)，就会導(dao)致(zhi)道(dao)德(de)风险。原则就是救的前提條(tiao)件(jian)是分清责任，是问责。

有观点认为，“地产+基建”就是这种经营模式，我认为这个總(zong)结非常精(jing)煉(lian)和精辟(pi)，但这种模式的可持续是有前提的，那就是综合回报率創(chuang)造(zao)出的财政汲(ji)取能力足(zu)以覆(fu)蓋(gai)地方显性债务以及(ji)城投债务（低(di)回报的準(zhun)政府行为部(bu)分）。就是说，你的收益和成本是要匹配的，或者起碼(ma)是你的资产或者现金流能够覆盖负债的。如果不能覆盖，那这种模式恐(kong)怕(pa)不能够持续。微观主体面(mian)臨(lin)实实在在的债务约束，是不以宏观上的社会收益为转移的。

從(cong)目(mu)前财政形势看，我们面临财政緊(jin)平衡(heng)状况，地方政府的一般公共预算收入(ru)下行，2022年22个省(sheng)份(fen)的一般公共预算收入负增(zeng)长，土(tu)地出让收入进一步(bu)下行，同时面临支出端的剛(gang)性，要有抗(kang)疫(yi)支出，擴(kuo)大总需求要有基建支出，还要兜(dou)底民(min)生，醫(yi)療(liao)、教(jiao)育(yu)、養(yang)老(lao)等(deng)都需要花(hua)钱，疊(die)加(jia)债务集(ji)中到期，自然而然导致当前财政收支紧平衡的状况，壓(ya)力比较大，财政收益覆盖债务的能力在下降(jiang)，因此要好好思考这种经营模式的持续性有多強(qiang)。

（二）如何看待地方政府债务？

看待地方政府债务的问题，要放在财政整体运行的角度，债务是除转移支付外收支缺口的重要弥补方式，源于财力与支出责任的缺口。总体看，财力和支出责任出现三大变化快速推升了地方政府债务。

一是2012年之后，中国经济的增速总体下行，尤其三年疫情期在往(wang)下走(zou)，这时我们要实行积極(ji)的财政政策(ce)，要实现逆(ni)周期調(tiao)节，一个很重要的方式就是減(jian)稅(shui)降費(fei)，导致的结果就是宏观税负持续下行，财政汲取能力下降，出现“减税降费陷(xian)阱(jing)”。因为减税降费要以预期和信心的穩(wen)定(ding)为前提，在居(ju)民和企業(ye)预期较弱(ruo)的背景下，居民对未来预期不稳定，不願(yuan)意追(zhui)加消(xiao)费，企业也不愿意追加投资。这种情况下，减税降费换来的并非GDP同等增速的扩大，難(nan)以转化为企业的投资和居民的消费，即(ji)分子端减税降费推升了债务、分母(mu)端经济增长不明显，因此地方政府的负债率和债务率进一步攀(pan)升。2015年之前，我们可以看到大部分年份的财政收入增速是高于经济的名(ming)义增速。但2015年之后，财政收入的增速明显低于经济增速。2022年，我们的一般公共预算收入除以GDP已降低到16.8%的水(shui)平,比2015年的高点下降5.3个百(bai)分点。宏观税负的下行有两条出路，其一是同等幅(fu)度削(xue)减支出，但当前形势下明显不可，只剩(sheng)下唯(wei)一一条道路那就是债务的同等攀升。

二是中国政府的職(zhi)能範(fan)围比较大，要做(zuo)的事情比较多，还有过去中央(yang)对地方政府的考核是單(dan)一的只需把GDP做大就可以，这就是当时一些学者总结的“GDP錦(jin)標(biao)賽(sai)”问题，通过地方政府竞争来推动经济增长。但隨(sui)著(zhe)经济从高速走向(xiang)高质量发展，不僅(jin)要看增长，还要看綠(lv)水青(qing)山就是金山銀(yin)山，要保(bao)護(hu)環(huan)境(jing)、脫(tuo)貧(pin)攻(gong)堅(jian)、防(fang)范化解重大风险，中央对地方的多元(yuan)目标考核意味(wei)着地方政府的支出责任范围扩大、刚性程度上升，收支缺口随之扩大，进一步推升债务问题。

三是经济社会风险财政化，增加政府的潛(qian)在支出责任，推升了债务。债务风险的形成固(gu)然有外部的沖(chong)擊(ji)，如中美(mei)贸易(yi)摩(mo)擦(ca)等，但部分也源于內(nei)部非经济政策与经济政策之間(jian)的不協(xie)调，尤其是环保一刀(dao)切(qie)、运动式監(jian)管(guan)等。一刀切的非经济政策导致经济下行、企业经营困(kun)难，社会呼(hu)籲(xu)财政发力来解决这些问题，即经济风险财政化，这在无形中形成政府的潜在支出责任，进一步导致政府债务增加。同时，部分地方政府超(chao)前承(cheng)諾(nuo)也加大了潜在政府债务。

除了以上三点，地方政府债务上升与我国所处的经济发展階(jie)段(duan)有关。债务和投资驅(qu)动型(xing)的经济增长模式，驱动着地方政府债务規(gui)模和债务率呈(cheng)现持续上升趨(qu)势。分税制（财權(quan)和事权不匹配）、城鎮(zhen)化只是表面原因，不能完全解釋(shi)，政績(ji)考核機(ji)制和近(jin)乎(hu)无限责任政府是根(gen)本驱动因素(su)。分税制并不必(bi)然导致地方债务，因为中央转移支付給(gei)地方政府后，实际上中央占(zhan)比非常低，收支差(cha)通过国债弥补，真(zhen)正(zheng)原因是政府职能的扩展和不稳定，这又源于政府与市场关系未能法治(zhi)化定型。

以2022年为例，一般公共预算收入20.4萬(wan)億(yi)元，其中中央9.5万亿元，地方10.9万亿元；支出26万亿元，其中中央3.6万亿元，地方22.5万亿元。也就是说，即使(shi)全国的一般公共预算收入20.4万亿元全部给地方，地方仍(reng)有收支缺口。因此债务的产生不是分税制财政体制改革(ge)的问题，还是考核激(ji)勵(li)机制决定的。

解决方案(an)与对策

其实债务本身并非风险，关键是债务的支出结构与效率、债务期限结构与现金流的匹配，是否形成优质的资产和充裕的现金流，是否产生期限错配的问题。

比如地方政府专项债，是以专門(men)的项目收益来償(chang)还的一个债。问题是那些收益越来越好的，给市场主体去干了，而没有太(tai)多收益或者说收益遞(di)减的项目，就由(you)政府的专家来干，所以在某(mou)种意义上专项债越发名不副(fu)实，从经济和社会收益角度，已成为事实上的一般债，不能实事求是反(fan)映(ying)风险；在包裝(zhuang)发行、使用(yong)方向等环节增加地方政府的负擔(dan)。所以，我认为要把专项债的规模压降，通过一般债来代替(ti)，这样能够实事求反映风险问题。

又如，隐性债务比较集中体现在城投有息债务，目前籌(chou)投平台有息债务44.6万亿元，这样的规模还债利息是比较大的，而城投平台的盈利能力和现金流跟(gen)过去比有明显下行，回报率也就1%点幾(ji)的水平。宏观风险上，偿还本金集中到期、偿债利息加大、债务支出使用效率下降、债务支出未形成足够多的优质资产；微观风险上，城投公司(si)总体上盈利能力弱、现金流差。

该怎么解决地方政府债务问题？由于其形成原因很复杂，既(ji)有体制性的，也有经年累月的积累，并非一朝一夕能解决。尤其当前地方债务风险、金融风险和社会风险交织，需要注意处置的力度和节奏。

从理论的角度去解决，有效控(kong)制债务率，要处理好几对关系关键问题：一是存量和增量关系，確(que)保存量债务逐(zhu)步化解，嚴(yan)格(ge)控制增量，中央对地方提出黨(dang)政干部负责的机制，省以下政府关系也应该建立起市縣(xian)党政領(ling)导负责机制，解决道德风险问题。二是显性债务和隐性债务关系，隐性债务显性化，根據(ju)公共屬(shu)性强弱劃(hua)分为政府债务和企业债务，分別(bie)通过财政和市场化法治化方式解决。三是分子与分母的关系，即分子端的债务盡(jin)可能要有更大的分母端产出，必須(xu)提高债务资金的使用效率。

短(duan)期看，要应对好债务到期后的再(zai)融资问题，拉(la)长周期、压降成本。

第一，安(an)排(pai)财政资金偿还，通过财政资金使用效率的提升为偿还债务留(liu)出空(kong)间。

第二，通过债务置换、债务展期、债务重組(zu)、借新还舊(jiu)等方式优化债务结构，减輕(qing)地方政府债务负担。

第三，出让政府持有的股(gu)权、土地使用权以及经营性国有资产权益偿还债务，划转部分流动性较好的国资解决部分存量债务。

第四(si)，存量隐性债务显性化、市场化，部分债务合规转化为企业经营性债务，利用项目结转资金、经营收入偿还。

第五(wu)，在存量隐性债务显性化、市场化的前提下，做好风险隔(ge)離(li)，通过破产重整、清算等方式减計(ji)债务，避(bi)免(mian)风险傳(chuan)递引(yin)发区域(yu)性系統(tong)性风险。

长期看，重在聯(lian)动改革。

第一，厘(li)清政府与市场关系，界(jie)定政府职责与规模。深(shen)化行政事业单位(wei)改革，强化绩效管理。如果政府长期大包大攬(lan)，家长制的大政府必然收支龐(pang)大。只有簡(jian)政放权，市场的歸(gui)市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。对人(ren)口流出地区的区县实施(shi)合并，减少(shao)财政供(gong)养人員(yuan)，但是裁(cai)减冗(rong)员精兵(bing)简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸(xi)納(na)能力，否则改革將(jiang)导致新的社会群(qun)体性问题。

第二，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政評(ping)估(gu)制度。

第三，建立政策出台前评估和实施效果问责机制，避免各领域风险蔓(man)延(yan)至(zhi)财政，避免风险财政化透(tou)支财政空间。

第四，深化社保制度改革，避免社保长期过度依(yi)賴(lai)一般公共预算补貼(tie)。问题的解决不在于提高社保繳(jiao)费率加重企业负担，而在于提高国有资产划转社保的比例和资产质量、发揮(hui)养老保障(zhang)体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱(zhu)（商业保险）的重要作(zuo)用实现多層(ceng)次(ci)积累、提高养老保险基金的投资收益、尽快全面放开计划生育、適(shi)时适当推遲(chi)法定退(tui)休(xiu)年齡(ling)。

第五，尽快稳定宏观税负，减税降费要从追求数量转向效果，结构性加税（房(fang)地产税、消费税、环保税、资源税，对普通居民影(ying)響(xiang)不大、但有利于推动绿色(se)发展和縮(suo)小(xiao)贫富(fu)差距(ju)的税种）。

第六(liu)，优化债务区域结构，适度放寬(kuan)都市圈(quan)城市群以及人口流入地区的舉(ju)债額(e)度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠(gang)桿(gan)，稳定杠杆率而非稳定杠杆絕(jue)对数。

第七(qi)，优化债务性质结构，实事求是面对风险。提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重。

第八(ba)，强化财政与金融配合。财政为主，貨(huo)幣(bi)金融环境从数量和價(jia)格支持财政。返(fan)回搜(sou)狐(hu)，查(zha)看更多

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