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xiangxinwo，nihuibeizhegeyouxidemeilisuozhengfu；IIqiyebiaoqian，shengyikuaisupipeishixianlegengjiatiexinrenxinghuadefuwumoshi，ninkeyigenghaodishiyongsanguolishiyounigaibian，zuoyongjiangshanmeiren!zhanyongneicunshao，buhuiyingxiangwomenshoujideyunxingsudu。從(cong)零(ling)到(dao)68萬(wan)億(yi)，《基(ji)金(jin)法(fa)》如(ru)何(he)保(bao)駕(jia)護(hu)航(hang)？”壹(yi)個(ge)規(gui)律(lv)”揭(jie)秘(mi)基金業(ye)25年(nian)法治(zhi)化(hua)之(zhi)路(lu)

2023年是(shi)中(zhong)國(guo)基金业成(cheng)立(li)的(de)25周(zhou)年。在(zai)邁(mai)向(xiang)新(xin)發(fa)展(zhan)階(jie)段(duan)之際(ji)，出(chu)現(xian)了(le)呼(hu)籲(xu)《證(zheng)券(quan)投(tou)資(zi)基金法》（下(xia)稱(cheng)《基金法》）重(zhong)新修(xiu)訂(ding)的聲(sheng)音(yin)，並(bing)受(shou)到金融(rong)、法律、學(xue)術(shu)等(deng)領(ling)域(yu)關(guan)註(zhu)。

《基金法》是基金业的根(gen)本(ben)大(da)法，探(tan)討(tao)該(gai)法律的修订，既(ji)要(yao)在《基金法》過(guo)往(wang)來(lai)龍(long)去(qu)脈(mai)線(xian)索(suo)裏(li)展開(kai)，更(geng)要密(mi)切(qie)結(jie)合(he)基金业在《基金法》保驾护航下的25年发展歷(li)程(cheng)。實(shi)际上(shang)，我(wo)国的基金行(xing)业发展是“先(xian)有(you)基金後(hou)有法”。并且(qie)，行业发展和(he)法治化建(jian)設(she)并非(fei)單(dan)一线性(xing)关系(xi)，兩(liang)者(zhe)博(bo)弈(yi)與(yu)互(hu)動(dong)更是常(chang)態(tai)。从最(zui)初(chu)的《暫(zan)行辦(ban)法》到一二(er)版(ban)《基金法》，再(zai)到當(dang)下或(huo)會(hui)啟(qi)动的新一輪(lun)修订，《基金法》和基金业发展之間(jian)呈(cheng)现出了明(ming)顯(xian)的“協(xie)同(tong)-滯(zhi)后-再协同”规律。

正(zheng)是在這(zhe)一规律下，中国基金业自(zi)誕(dan)生(sheng)時(shi)起(qi)就(jiu)走(zou)上了法治化之路，譜(pu)寫(xie)出了“老(lao)十(shi)家(jia)”公(gong)募(mu)、陽(yang)光(guang)私(si)募、破(po)千(qian)亿、破万亿、破万只(zhi)等精(jing)彩(cai)篇(pian)章(zhang)。当然(ran)，这些(xie)宏(hong)大敘(xu)事(shi)背(bei)后還(hai)有著(zhe)一群(qun)披(pi)荊(jing)斬(zhan)棘(ji)的“拓(tuo)荒(huang)者”，包(bao)括(kuo)厲(li)以(yi)寧(ning)、王(wang)連(lian)洲(zhou)、曹(cao)鳳(feng)岐(qi)、劉(liu)建平(ping)、金旭(xu)等人(ren)。他(ta)們(men)曾(zeng)是風(feng)華(hua)正茂(mao)的一代(dai)，如今(jin)有的成於(yu)功(gong)名(ming)，有的已(yi)歸(gui)于塵(chen)土(tu)。但(dan)他们的接(jie)棒(bang)者，已走上了新的征(zheng)程。

法治保驾护航取(qu)得(de)四(si)方(fang)面(mian)成果(guo)

现行《基金法》于2013年6月(yue)开始(shi)实施(shi)，后于2015年4月有过一次(ci)修订。在《基金法》保驾护航下，基金业在最近(jin)10年里迎(ying)来了新一轮蓬(peng)勃(bo)发展，尤(you)其(qi)是在资管(guan)新规和高(gao)質(zhi)量(liang)发展背景(jing)下，公募基金通(tong)过持(chi)續(xu)豐(feng)富(fu)和穩(wen)健(jian)的產(chan)品(pin)供(gong)給(gei)，成為(wei)了大资管行业的“排(pai)頭(tou)兵(bing)”。

中国证券投资基金业协会黨(dang)委(wei)書(shu)記(ji)、会長(chang)何艷(yan)春(chun)直(zhi)言(yan)，在法治的保驾护航下，基金业在服(fu)務(wu)实體(ti)經(jing)濟(ji)、促(cu)進(jin)科(ke)技(ji)創(chuang)新、增(zeng)加(jia)国民(min)財(cai)富、降(jiang)低(di)杠(gang)桿(gan)水(shui)平，以及(ji)助(zhu)力(li)资本市(shi)場(chang)深(shen)化改(gai)革(ge)和平稳運(yun)行等方面，发揮(hui)了重要作(zuo)用(yong)。具(ju)体地(di)，何艳春归结为以下四大方面：

一是行业规模(mo)增长、结構(gou)優(you)化，质量大幅(fu)提(ti)升(sheng)。截(jie)至(zhi)2023年4月末(mo)，基金业资产管理(li)總(zong)规模約(yue)68万亿元(yuan)。公募基金规模27.29万亿元，其中權(quan)益(yi)類(lei)基金7.43万亿元，占(zhan)比(bi)27.2%；私募基金规模合計(ji)为20.75万亿元。证券期(qi)貨(huo)经營(ying)機(ji)构私募资管业务经降杠杆、除(chu)嵌(qian)套(tao)、去通道(dao)的整(zheng)改，规模下降为13.77万亿元，但结构更加合理，標(biao)準(zhun)化资产比例(li)達(da)到88%，主(zhu)动管理产品占比93%。资产证券化规模1.96万亿元。受托(tuo)管理各(ge)类養(yang)老金规模合计约4.47万亿元，长期资金流(liu)入(ru)趨(qu)勢(shi)明显。

二是助力资本市场改革发展成效(xiao)明显，成为市场平稳运行的“壓(ya)艙(cang)石(shi)”。公私募资管产品在新股(gu)发行詢(xun)價(jia)定(ding)价以及二級(ji)市场价格(ge)发现方面積(ji)極(ji)发挥作用，有效提升定价效率(lv)；通过多(duo)種(zhong)方式(shi)积极參(can)与上市公司(si)治理，促进上市公司规範(fan)运作。截至2022年末，公私募资管产品持有A股市值(zhi)10.17万亿元，占A股流通市值的15.34%。并且，公私募资管产品投资策(ce)略(lve)多元，主觀(guan)多头、宏观對(dui)沖(chong)、高頻(pin)交(jiao)易(yi)、指(zhi)數(shu)增強(qiang)等不(bu)同工(gong)具百(bai)花(hua)齊(qi)放(fang)，对促进市场博弈，提升市场韌(ren)性起到重要作用。

三(san)是成为居(ju)民财富管理的重要力量，投资者信(xin)任(ren)度(du)不斷(duan)增强。公募基金有效賬(zhang)戶(hu)数超(chao)过15.2亿个，累(lei)计分(fen)紅(hong)超过4.3万亿元，为投资者创造(zao)了良(liang)好(hao)回(hui)報(bao)。个人直接持有公募基金资产占比达52%，在个人投资者中，金融资产在10万元以下数量占比超九(jiu)成，普(pu)惠(hui)金融屬(shu)性明显。同时，个人养老金基金产品143只，成为服务养老第(di)三支(zhi)柱(zhu)專(zhuan)业渠(qu)道。

四是支持创新创业和轉(zhuan)型(xing)升级的作用日(ri)益显现，为实体经济发展注入新动能(neng)。目(mu)前(qian)，私募股权创投基金在投本金9.05万亿元，其中投向中小(xiao)企(qi)业、高新技术企业、种子(zi)期和起步(bu)期企业本金占比分別(bie)达29.9%、29.4%和30.1%。ESG、可(ke)持续主題(ti)公私募基金近2000只，规模合计超过8600亿元，积极服务“雙(shuang)碳(tan)”戰(zhan)略。资产证券化产品累计備(bei)案(an)规模8.3万亿元，覆(fu)蓋(gai)包括制(zhi)造业在內(nei)的18个細(xi)分行业，涵(han)盖17种大类基礎(chu)资产，对于丰富实体企业融资渠道、盤(pan)活(huo)存(cun)量资产、降低杠杆率起到了积极作用。

上海(hai)证券基金評(ping)价研(yan)究(jiu)中心(xin)业务負(fu)責(ze)人刘亦(yi)千对券商(shang)中国记者說(shuo)到，重點(dian)而(er)言，现行《基金法》充(chong)分肯(ken)定了人力资本的核(he)心作用，推(tui)动行业股权激(ji)勵(li)，催(cui)生出个人系基金公司，行业活力得以极大提升。他特(te)别说到，自《基金法》2013年实施以来，公募管理规模从2013年的3万亿元、基金数量1552只，擴(kuo)張(zhang)至2022年末的逾(yu)26万亿元、基金数量突(tu)破一万只。在这过程中，养老目标基金、公募REITs、各类包含(han)smart beta的指数基金多点开花。而与现代资管理念(nian)違(wei)背的保本基金和产品设计过于復(fu)雜(za)的分级基金，則(ze)退(tui)出了历史(shi)舞(wu)臺(tai)。

先有基金后有法

实际上，早(zao)于今年“两会”，呼吁《基金法》重新修订的声音在2022年底(di)就开始出现。

当时，東(dong)北(bei)证券課(ke)题組(zu)董(dong)晨(chen)、楊(yang)丰强、刘雨(yu)薇(wei)、张莉(li)瑩(ying)四人聯(lian)名在《证券时报》发表(biao)题为《发展公募股权投资基金 助力实体经济发展》的专题报告(gao)，認(ren)为我国经济已进入创新驅(qu)动新阶段，有必(bi)要借(jie)鑒(jian)发达国家经驗(yan)发展公募股权投资基金。但这一实踐(jian)缺(que)乏(fa)可参照(zhao)的法律依(yi)據(ju)，尤其是《基金法》主要管轄(xia)证券投资基金，未(wei)將(jiang)私募股权投资基金和创业投资基金納(na)入監(jian)管，因(yin)此(ci)建議(yi)将《基金法》监管范圍(wei)从证券投资基金扩至股权投资基金。

这一呼吁并未引(yin)起太(tai)大关注，但熟(shu)悉(xi)基金业早期发展历史的人，卻(que)能从中看(kan)到1998年之前“老基金”的影(ying)子。正是从“老基金”实践开始，基金业在一开始就走上了现代法治化之路。

1998年剛(gang)起步时，基金业尚(shang)沒(mei)有《基金法》，当时的规范性制度是1997年頒(ban)布(bu)的《证券投资基金管理暂行办法》（下称《暂行办法》）。《暂行办法》与初期基金业的互动，主要表现在行业統(tong)一监管的建立上。

1991年至1997年期间，国内湧(yong)现出一大批(pi)投资基金（即(ji)是“老基金”）。这些基金既投资实业，也(ye)投资股票(piao)。在缺少(shao)法律约束(shu)的早期市场里，这些基金雖(sui)帶(dai)来了人氣(qi)，发展狀(zhuang)況(kuang)却混(hun)亂(luan)無(wu)序(xu)，存在信息(xi)披露(lu)不足(zu)、隨(sui)意(yi)扩募、掩(yan)盖投资风險(xian)、管理人和信托人合二为一等情(qing)况。当时有监管者擔(dan)憂(you)：“基金管理人无視(shi)基本投资限(xian)制，大量涉(she)足高风险投资领域，基金经理、托管人、发起人三位(wei)一体，法律责任不明確(que)，内无约束，外(wai)无监督(du)。”

在这一背景下，《暂行办法》出台了，分7章近60條(tiao)内容(rong)涵盖基金公司申(shen)請(qing)设立条件(jian)、基金募集(ji)和交易、托管人職(zhi)责、持有人权利(li)和義(yi)务、投资运作与监督管理等方面。更为重要的是，《暂行办法》确立的集合投资、受托管理、獨(du)立托管和利益共(gong)享(xiang)、风险共担等基本原(yuan)则，为2003年通过、2004年实施的第一版《基金法》奠(dian)定了立法原则。

在结束了“老基金”无序发展局(ju)面后，以南(nan)方、国泰(tai)、华夏(xia)、富国等“老十家”基金公司成立为标誌(zhi)，公募基金行业正式揚(yang)帆(fan)起航。实际上，包括随《暂行办法》之后发布的《关于申请设立证券投资基金有关問(wen)题的通知(zhi)》等准则在内，基金业的基础法规框(kuang)架(jia)在1998年前后就已基本搭(da)建完(wan)成。因此，在公募基金拉(la)开发展序幕(mu)之时，出台一部(bu)基金业专属法律一事，也随之排上了议程。

1999年3月，《基金法》起草(cao)小组成立，成員(yuan)里出现了很(hen)多日后耳(er)熟能詳(xiang)的名字(zi)，如起草领導(dao)小组组长厉以宁、工作小组组长王连洲、副(fu)组长曹凤岐，以及畢(bi)业于北大法律系、当时刚入行不久(jiu)的刘建平（现任中歐(ou)基金总经理）和金旭（现任泰达宏利基金董事长）等人。从起草、修改、審(shen)议到通过，第一版《基金法》的面世(shi)历时约四年。期间，“基金黑(hei)幕”等事件，加速(su)了《基金法》的出台。

第一版《基金法》实施后，监管層(ceng)陸(lu)续发布涵盖到基金投资、銷(xiao)售(shou)、托管、信息披露、高管人员管理、基金公司管理等方面细则，与《基金法》形(xing)成配(pei)套。至此，基金业有了专属的监管法律，还与彼(bi)时已实施的《公司法》《证券法》《信托法》《合同法》一起，形成了大金融业法律监管体系。

二版《基金法》与发展高潮(chao)

一版《基金法》出台后，基金业迎来一轮发展高潮。

根据Wind数据，公募基金管理规模在2002年迈入“千亿时代”，2004年底突破3000亿元。2007年初公募基金规模突破1万亿元，且在当年牛(niu)市行情助推下瘋(feng)狂(kuang)飆(biao)升，当年年底就上到了3.28万亿元。相(xiang)关统计数据显示(shi)，基金开户数在2006年末突破2000万户，2007年则一舉(ju)“破亿”，达到1.49亿户。

快(kuai)速增长数据背后，一个业态漸(jian)趋丰富、朝(chao)气蓬勃的基金业在冉(ran)冉升起。那(na)段时间里，保本基金、ETF、QDII等创新产品相繼(ji)面世，得到市场认可的头部公募开始参与到社(she)保基金和企业年金管理中来。但当时最大的发展趋势，要属合资公募大扩容。中国2001年加入WTO，证监会颁布的《外资参股基金管理公司设立规则》于2002年7月实施，合资基金公司序幕拉开。如今熟知的許(xu)多老牌(pai)公募，就是成立于那段前后时间，如招(zhao)商基金、国联安(an)基金、华寶(bao)興(xing)业基金（后因股权變(bian)更改名为华宝基金）、海富通基金、上投摩(mo)根基金（现为外商独资公募摩根基金）等。

但在加速发展之下，行业很快出现新现象(xiang)，监管法律謀(mou)求(qiu)进一步完善(shan)。

首(shou)先是行业无序扩张。随着基民基础迅(xun)速扩大，基金发行在2006年前后迎来高峰(feng)期，基金公司在产品新发和营销上开足馬(ma)力，一度有基金发行募集超400亿元。当时监管层在一份(fen)关于“加强风险防(fang)范，促进基金业健康(kang)发展”的通知中直接点名了以下现象：片(pian)面追(zhui)求管理规模，忽(hu)视管理能力和水平的匹(pi)配；盲(mang)目追求投资收(shou)益，忽视风险防范和流动性问题；誇(kua)大投资业績(ji)，不注意向投资者提示投资的风险；投资缺乏独立研究和判(pan)断，不嚴(yan)格遵(zun)循(xun)投资決(jue)策程序等。

其次是出现了基金老鼠(shu)倉(cang)案件。2007年到2008年期间，原上投摩根基金经理唐(tang)建因老鼠仓被(bei)证监会查(zha)處(chu)，成为中国资本市场上首例被查处的老鼠仓案件。

再次是出现了新基金主体：私募证券基金。据相关数据统计，阳光私募大扩容的2007年共有85只阳光私募产品成立，超过当年公募基金的成立数量（57只）。 到2010年私募基金发行达到790只，是当年公募基金新发数量的两倍(bei)。不僅(jin)如此，私募公司还在“搶(qiang)”优秀(xiu)的公募基金经理。如2007年嘉(jia)实丰和基金的基金经理、研究总监趙(zhao)軍(jun)“公奔(ben)私”创立私募淡(dan)水泉(quan)；先后在华夏基金、工銀(yin)瑞(rui)信基金、湘(xiang)财荷(he)银基金任职过的江(jiang)暉(hui)也在这一年出走公募，随后成立星(xing)石投资；海富通基金经理陳(chen)家琳(lin)则创立了世誠(cheng)投资。

面臨(lin)这些新情况，2007年前后业内开始呼吁重新修订《基金法》，2008年3月两会期间，多位人大代表委员提出相关提案，2009年3月《基金法》修订列(lie)入国务院(yuan)立法计劃(hua)。历经三年征求意見(jian)，2013年6月新修订的《基金法》正式施行，舊(jiu)版《基金法》退出历史舞台。

进步动力源(yuan)自对秩(zhi)序邊(bian)界(jie)的重新界定

在现代商业社会，任何行业发展的关鍵(jian)驱动力，大体上都(dou)可以归于制度、市场、技术这三大要素(su)。《基金法》属于制度范疇(chou)，并且在强监管的金融领域，《基金法》的影響(xiang)遠(yuan)大于其他行业。中国基金业大发展的25年，实际上也是法治化建设持续进行的25年。

与25年前相比，如今的基金业、大资管乃(nai)至整个资本市场秩序早已不是当年模樣(yang)。在探尋(xun)市场秩序优化的原因时，市场人士(shi)会经常提到“看不见的手(shou)”，如奧(ao)派(pai)经济学者认为市场秩序是演(yan)化的、自发的，不能提前设计。但从基金业25年法治化进程来看，市场秩序的向优演化，離(li)不开相應(ying)的法律实践。

一个很重要的原因在于，法律廓(kuo)定的是市场秩序的边界。而促进基金业乃至整个资本市场不断进步的动力，大多时候(hou)是源自对秩序边界的重新界定。在这个意义上，法律确实是一种不断完善的实践。如美(mei)国法学家德(de)沃(wo)金所(suo)说，虽然它(ta)可能因其缺陷(xian)而失(shi)效，但絕(jue)不是一种荒唐的玩(wan)笑(xiao)。

像(xiang)《基金法》这类专門(men)法是对已存在行业的制度规范，在制度经济学上属于典(dian)型的不完全(quan)契(qi)约。在制定初期，法律能覆盖到现有情况，两者呈现出共生协同关系。但随着行业生态持续丰富，新的情况陆续出现，法律逐(zhu)渐出现滞后性。这时就需(xu)要重新修订来消(xiao)除滞后性，重新回到共生状态。

毫(hao)无疑(yi)问，这种“共生-滞后-再共生”规律，貫(guan)穿(chuan)于基金业过往25年发展与《基金法》幾(ji)度修订完善的整个过程中，也会持续贯穿于基金业未来的法治化新实践和新发展阶段中。

责編(bian)： 王璐(lu)璐

校(xiao)对：陶(tao)謙(qian)返(fan)回搜(sou)狐(hu)，查看更多

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